公共政策执行中的信息不对称问题研究

宋少燕

【摘要】在中国进入互联网信息时代之后，信息不对称仍然存在，但是随着信息时代带来的大量高速传播的信息给这个问题的解决带来了曙光。随着政府与公民之间交流渠道的扩展，信息不对称的现象在信息化时代其实已经可以通过政府政策信息网络的改善，以及民众信息素养的提升而得到改善。

【关键词】互联网时代 信息不对称 公共政策执行

【中图分类号】D60 【文献标识码】A

20世纪之前，中国国内各地区、各部门间相关政策信息的获取和发布都是通过原始的交流方式进行，而民众获取信息的渠道也极为有限，信息的不对称现象十分明显。20世纪后，中国同世界同步进入互联网信息时代之后，信息的爆发式增长和传播一定程度上改善了这个现象，但信息不对称的现象也还依然存在。

公共政策执行中信息不对称的基本概念和理论基础

公共政策执行中的信息不对称。政府在发布有关政策之前，往往会对与此项政策所针对的问题、目标的相关信息进行考察，从而对该项政策的可行性进行审核，以确保不会造成国家资源的浪费。在这一过程中，政府会主动获取大量的信息；然而对于民众来说，这类信息的获取是被动的，自然掌握的信息量是相对贫乏的。所谓信息不对称，是与信息对称对应而提出的概念。信息对称指在某个系统内信息是所有人都了解，信息不对称就指有些信息某些人不了解。在公共政策执行的系统当中经常会出现政府掌握关键的、大量的信息，而民众掌握的政策信息匮乏的现象，或者是政府无法深入了解政策目标群体的生活状态与政策需求，这便是公共政策执行中的信息不对称。

公共政策执行中信息不对称的理论基础。信息不对称理论来自于信息经济学的研究。在市场经济这个系统当中，信息是非常重要的，以至于其在商业行为中起到了决定性的作用。然而由于各方面的原因，信息在这个系统当中的交易双方的分布肯定是不均匀的，这便是信息经济学的信息不对称理论。虽然这一现象是客观存在的，但是这并不代表该现象对市场经济的发展是有利的，由于道德等方面的原因，这会造成市场交易双方的利益失去公平性。从这个理论延展开来，便有了公共政策执行当中的信息不对称这一概念。通常情况下，双方通常是发布公共政策的政府与政策的目标群体。在这个系统当中的信息不对称通常会造成两种情况：第一，由于民众拥有政策信息的匮乏，导致民众不能对政策进行充分理解，政策的施行从而不能达到应有的效果；有些民众会做出片面并且主观的判断，在当今言论相对自由的互联网时代，这极有可能会发展成错误的舆论，会让政府的执政能力形象遭受破坏；第二，政府对政策针对群体的信息匮乏会对政府政策的制定和政策施行后的监督和调整行为造成负面影响。

公众网络参与公共政策执行过程的途径

公众表达民意的新渠道：网络论坛。随着互联网技术的指数式发展，网络社交平台也渐渐在中国变得成熟起来。网络论坛便是这种社交平台的代表之一。随着经济的发展，我国网民数量飞速增长，像百度贴吧、天涯之类的论坛非常活跃。而这些网络论坛上也经常会有一些公民交流政府出台的政策或者政府的执政有什么不足之处。对于公民来说，这种方式成为方便自己表达意愿的渠道，而对于政府来说则成了提取信息的重要方式。通过这样的互联网信息交流方式，可以较为有效地减少政府关于公民宏观生活信息量匮乏的信息不对称现象。①

公众建言献策的新平台：政府网站。互联网信息时代带给人们的不只是社交平台的发展，还有网站式名片的发展。现在我国几乎所有的地方政府都会建立一个官方网站，在网站中通常会有专门预留的位置，为寻求公众对政策的反馈等方面而建立。相对于论坛等社交平台方式，这种建言献策的信箱方式的优点在于渠道统一，整理起来比论坛大量但分散的信息要容易得多，但是缺点在于平台弱小单一，民众对于政府网站的浏览量过少，从而缺少基数，政府通过这种方式获得的信息也过于片面。另外，这种网站存在的较大问题是形式化倾向严重。笔者浏览政府官方网站当中，一部分政府网站的信箱位置都不是很明显，里面的建议或投诉信的累计时间都较长，并且没有回复，甚至个别网站的信箱直接就点不开。这种现象对于政府与公民之间的信息交流和政府形象都是极为不利的。

公众与政府对话交流的新媒介：微博。除去网络论坛，中国互联网信息时代的社交平台代表还有微博。微博的信息交流是发散式的，政府可以通过建立一个官方微博账号然后进行宣传，民众关注后便可以跟政府微博的管理人员进行互动。微博可以说是综合了论坛和网站的优点，第一，微博的大量浏览量会吸引很多民众来关注留言，这便保证了基数，从而保证了信息的相对准确和客观性；第二，微博的发散式交流可以渠道统一地收集公众传递的信息。更为重要的是，政府可以通过发布微博来对民众传播政策信息，保证民众可以获得充足而且准确的信息。综合来讲，微博是最为理想的建立公众与政府交流方式的互联网工具，同时可以改善政府与公民、公民与政府两方面的信息不对称问题。

互联网时代公共政策执行中信息不对称的成因

公共政策执行者与公民个人理性能力的限制。虽然互联网时代相对以前已经改善了信息不对称的情况，但是这种现象依然不能被消除，原因之一就是双方个体理性能力的限制。按现代思想的认知，人达到完全理性是不可能的。这样就导致了政府受时间、成本、信息量的制约之下，把信息完全传递给民众是完全不可能的，同时，政府完全收集到民众的需求也是不可能的；相应来讲，民众收集到政策全部信息难度也很大。所以互联网时代的信息不对称现象依然较为严重。

公共政策信息传递环节限制较多。虽然信息的传播在我国现阶段已经相对自由，但是出于国情的考虑，还是在信息的传递方面设立了相关的限制。首先，在时间方面，如果阻碍信息传递的环节过多，信息的及时性也会遭到影响。其次，从现在的状况来看，政府的政策制定及执行的人员由于存在责任感的缺失，以及出于自身利益的考虑，政策信息在进行传播的时候有一定的可能性会被消减甚至扭曲。这两种情况都会对信息的对称造成阻碍，所以解决信息传播过程中环节的设立问题是极为重要的。

公共政策信息的公开机制不够完善。由于我国地域广阔、人口众多，所以中央无法对地方政府进行事无巨细的控制，这便造成有些不法官员搜寻体制漏洞，利用政策施行为自己谋福利的现象屡见不鲜。而这个漏洞便是利用公开机制的不健全。我国是人民民主国家，地方政府的执政行为直接受民众的监督，所以这种现象的发生在一定程度上是公开机制不健全所致。②

专业知识分布不对称，政策产出具有模糊性。由于政策是宏观地对目标进行调整，目标可以包括社会、经济甚至细分到某个行业，这便对政策的制订者提出了专业层面知识的高要求，而由于执政体系和教育水平等原因，执政者都是全面人才的几率非常小，所以造成了一些政策的模糊性，以此在这个层面信息的传播准确性便遭到削弱。

公共政策执行过程中信息不对称的表现及其影响

公共政策执行过程中信息不对称的表现形式。一是公共政策执行主体的资质信息分布不对称。通常一个公共政策的发布肯定会有两个参与其中的对象，即政策的制定者以及政策的执行者。然而一个难于解决的问题就是，政策的执行者往往无法达到可以较为完善地执行政策的资质以及能力，更为严重的是执行者可以通过伪装来获取制定者的信任来获取其能力与权力不对等的地位，这便造成了制定者无法有效地判断执行者能否对这个政策良好执行，造成执行过程中的信息不对称。除此之外，政策的良好执行一般情况下都会需要政策的执行者与制定者达到利益上以及思想上的一致性，这一点同样也是制定者没有时间及精力去一一判断的。③

二是公共政策执行主体的行为信息分布不对称。由于上文中提到的资质信息分布不对称，其所引发的行为信息不对称更是直接降低了政策发行之后效果的判断以及改进。具体会表现在一定数量的执行者由于缺少资质以及能力，自然不能良好地执行政策，从而使政策的执行效果大打折扣，但是出于对处分等事物的恐惧，执行者一般会在递交给制定者的报告中对执行情况加以掩饰。而没有时间及精力去亲自判断的制定者根本无法通过报告真实地了解政策的发行情况。除此之外，由于一些不可控的因素更是让制定者对执行者工作情况的判断变得迷惑起来。

信息不对称对公共政策执行的影响。首先，信息不对称导致公共政策的执行成本增加。政府在信息不对称情况中，由于无法对政策目标群体做出有效的判断，政策的制定与执行肯定会存在一定的盲目性，从而加大政策指向错误而浪费资源投入的风险。民众在信息不对称情况中，由于缺乏对政策信息的了解，对政策的优越性肯定无法进行有效而准确地判断，从而也会间接造成对政策执行成本的增加。更有甚者，还会有少数不法分子利用政策执行过程中的信息不对称窃取国家利益为自己牟取福利，这种现象也无法得到有效的监督和治理，更是会造成国家资源的流失。以上三种情况均造成了政策执行成本的增加。

其次，信息不对称导致公共政策执行出现偏差，效益降低。如果政府不能获得关于政策的准确的大量的信息，则政府首先在制定政策的时候就会无法准确地判断政策的目标受体是否适合、是否需要政策的发行来改善该受体现行的情况。同时，政府在制定政策的时候是否会提出针对性的改善措施亦受信息影响。如果信息不准确或者不足够，则政策或许会失去方向，从而无法对目标受体作出有效的改善，造成国家资源的浪费，而且在政策执行的时候也会由于信息的缺乏而变得盲目。此外，政策施行之后在验收的时候，如果政府缺少信息，则无法对政策的执行情况作出正确的监督，可能导致贪污出现，也会造成国家资源流失。④

再次，信息不对称导致公共政策评估效果出现问题。如果政府缺少关于政策实行之后的信息，则会出现政府相关政策监督人员无法准确地对政策施行效果进行评估，这一点会造成政策的投放出现盲目性，这对政策施行的效益是致命性的打击。因为政策通常会出现一些不切合现实情况的问题，需要在政策实行后进行评估和改善，如果评估不准确，政策有可能在错误的道路上越行越远，造成不可预估的后果。

最后，信息不对称导致对公共政策执行的监督形式化。实际上，人们生活中的很多事情都与国家的政策息息相关，但是人们对这些事情并不是十分关注，自然也对这些政策不是十分了解。这便造成了政策在施行之后缺少民众的反馈，政府和民众在这些政策的施行过程中便出现了信息不对称的现象。政府通常都会在政策执行过程中派出专门的监督人员进行跟踪调查，但是有些政策由于缺少反馈，再加上有些监督人员的责任感缺失，这时候就导致政策执行的监督形式僵化。

解决公共政策执行中信息不对称问题的对策

优化公共政策执行主体组织结构，进一步加强公共政策执行的信息化建设。上文提到的公共政策执行主体由于制定者缺少足够的精力和时间去一一考察执行者的资质和能力或者是道德水平，所以在政策的施行过程中通常会出现执行者反馈给政策制定者的信息不够准确或者完整，这便造成了制定者与执行者、制定者与民众的信息不对称，导致政策的效益降低，所以政策执行主体的组织结构的优化是迫在眉睫的。优化可以分两步进行，第一步，优化政府部门结构，进一步细分政策发行流程当中的执行结构，每一步都派足够的工作人员进行执行，这样就解决了执行人员无法单独涵盖所有业务领域的技能问题。第二步，增强公务员入职监督机制，例如在政府内部建立匿名投票环节，没有技能的人直接淘汰，这样就减少了让部分不学无术的人进入政策执行过程以免造成国家资源向私人的流失。⑤

增加公共政策信息公开的渠道，加强公共政策执行主体与公众的互动性。信息的获取是多种多样的，但是没有哪一种渠道是可以直接获取所有信息的，同样也没有哪一种渠道是可以发布所有信息让所有人都知道的。政府如果要想改善政府与民众之间的信息不对称现象，就必须拓展政府与民众之间的交流渠道。我国目前大部分地方政府在线下的发布信息渠道只有信箱和热线等单一而且效率低、成本高的方式，而且据观察其过于形式化，这对信息不对称现象的改善是很有限的。政府可以建立单独的公共民意调查组织通过上门调查、调查问卷等形式，在线下搜集民众对现行政策的看法或者民众对现行生活不满和需求以便政府制定政策来改善，也可以通过互联网时代特有的线上模式与民众进行互动，也就是我们常说的电子政务。

大力发展电子政务，降低信息公开、传递的成本。现在是互联网时代高速发展的时期，网络媒体、社交平台、信息发布平台如雨后春笋一般，一些国家重要机构和政府部门都在这些平台上建立了相应账号，以便于民众足不出户就可以对政府的近期执政情况和发行的政策进行建议，因为信息的不对称性，如果没有互联网渠道，政府无论是要了解政策发行之前的信息还是发行之后的信息都要耗费大量的人力物力，从而造成政策施行成本的大大增加，而且由于人力劳动的延迟性，政府不能随时了解到政策的发行信息和取得的成效。但是如果大力发展电子政务，统一收集信息，其速率以及成本的控制能力都会得到质的提升。

提升公共政策执行主体与公众的信息素养。互联网时代的一大弊端就是很多网民的思想在过于自由的环境下会变得偏激，然后片面地思考问题，在网络这种信息高速传播的平台上面会造成一发不可收拾的网络舆论，这种现象对政府政策信息的发布和网民对这些信息的筛选和理解都有着很大的负面影响，而政策的执行主体也会因为一些信息素养的缺失而失去果断的判断。所以，政府应当通过学校教育和宣传教育等方式来提高两者的信息素养从而让互联网时代信息交流的优点能够充分发挥出来。

（作者为中共西安市委党校副教授）

【注释】

①李传军：“论网络民主在公共政策过程中的价值定位”，《中共杭州市委党校学报》，2016年第1期。

②陈文琼：“农村公共政策执行中监督强化的底层逻辑”，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2016年第1期。

③杨丽丽， 龚会莲：“公共政策执行中的目标置换行为及其治理”，《广西社会科学》，2014年第6期。

④杨慧珍：“我国公共政策评估主体的缺陷及对策分析”，《山西青年职业学院学报》，2015年第28期。

⑤宋波：“大数据时代下传播信息不对称问题研究”，《西部广播电视》，2015年第16期。

责编 /张蕾