环境保护行政监管过程中的代执行制度研究

高 灿，张劲毅，尹姝蒙

（昆明市东川区环境保护局，昆明 654100）



环境保护行政监管过程中的代执行制度研究

高 灿，张劲毅，尹姝蒙

（昆明市东川区环境保护局，昆明 654100）

摘 要：法律体系和行政执法能力建设是保护环境、建设生态文明的有力保障。在环境保护法制体系中，代执行是一项立足执法的重要制度。但在我国环保监管实践中，代执行作为保障行政执法落实的强制执行机制应用并不广泛。通过对代执行内涵、正当性、法律关系及其在环境监管中的应用进行探讨，为提高行政执法力度、加强环保法治建设资以一定的借鉴。

关键词：代执行；环境保护；行政执法；强制执行；法律关系

为破解“以保护促发展、在发展中求保护”的难题，面对环境保护执法实践中普遍存在的执法难到位、仅通过限期治理制度难以落实环保监管政策的情况下，探索加强环境保护代执行制度的建设，从而提高环保部门执法能力、落实环境保护要求、达到监管和执法目的，有特殊的现实意义。

1　行政代执行和环境保护行政代执行的涵义

1.1行政代执行

行政法学和执法、司法实践过程中的代执行，在《中华人民共和国行政强制法》等成文法典中又称为代履行，其涵义是：在行政机关作出一项包含执行内容的具体行政行为以后，行政相对人拒不履行该行政行为赋予的义务，或者是履行未能达到法定要求，而此项义务本身可以由他人代为履行以达到同一目的时，行政机关可以依法自己履行或者由第三方代为履行，由此履行发生的一切费用由行政相对人承担［1］。行政代执行是一种间接的行政强制执行制度［2］。

代执行在不同的国家称谓不同，在日本、韩国一般都被称为代执行，在德国和我国台湾地区则被称为代履行［3］。我国2012年1月1日实施的《行政强制法》统一规定为代履行。代执行和代履行两个概念的内涵和外延并非完全一致，在法学界也一直存在两者并非一回事的观点，本文采取其中较大多数的观点——若无特别说明，则认为《行政强制法》等成文法典中明确的代履行就是行政法学当中的代执行。

代执行在立法架构中与执行罚、直接强制执行共同构成行政强制执行的三种主要方式［4］。

1.2环境保护行政代执行

环境保护行政代执行是指在发生环境污染事件时，各级人民政府或者授权的环保行政部门针对污染事实责令行政相对人限期改正。这实际上是对行政相对人课以在一定期限内整治恢复的义务，如果相对人逾期拒不履行或者不具备履行能力或者履行效果不符合国家有关规定的情况，环保行政部门有权按照国家有关规定代其履行，或通过一定的方式使第三人代其履行，因此产生的费用由义务人承担。从性质上看，环境保护代执行属于行政强制执行制度的一种表现形式。

在环境保护法律体系中，代执行和限期治理同为环保行政执法的基本执行制度，二者紧密相连［5］。限期治理是环保执法部门采取强制执行措施、落实监管职能的基础性手段，代执行是在限期治理不能［4］的情况下够弥间接性强制执行，从而落实环境保护的要求、达到环保监管和执法的目的。

2　环境保护行政代执行制度的立法实践

代执行是行政法上保障行政执行效果落实的一个重要的强制执行制度，行政机关履行强制执行权的法律基础是《行政诉讼法》规定的［6］，行政相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。该规定赋予了行政机关依法强制执行的职权，这里所说的“依法”，应当是依据狭义的法，即全国人大及其常委会制定的法律。

如下表所示，以《行政诉讼法》《行政强制法》为基础，《水污染防治法》《固体废物污染防治法》和《放射性污染防治法》相关条文赋予了环保行政部门代执行的职权，确立了环境保护行政代执行制度。

3　环境保护行政代执行中的法律关系

3.1行政机关与相对人的关系

行政机关即环境保护执法机关，在实践中可以是各级人民政府环保行政部门，也可以是依照国家法律、法规授权的履行环保执法职能的机关，或者是受各级环保行政部门委托的从事环保执法的组织。实践中常见的是各级环境保护（厅）局与各级环境监察机构。《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》明确将代执行权赋予县级以上地方人民政府环境保护主管部门，即县级及其以上级的环保部门。

行政相对人在代执行中特指造成环境污染的排污者，或是其他依法应对环境污染事件负责的组织或个人，是行政执法机关作出的具体行政行为的相对人，即执行义务人。行政机关和行政相对人是监管与被监管的关系。

3.2行政机关与代执行人的关系

代执行人即环保代执行的执行人，代替负有履行义务的行政相对人履行执行义务。代执行人可以是具备相应的执行能力、执行条件和执行资质的组织，也可以是个人。

按照法律规定，当代执行的条件成立时，行政机关可以自行代相对人履行，也可以通过一定的方式由第三人代相对人履行，故行政机关本身也可成为代执行人。除行政机关作为代执行人的情形外，代执行人是依照国家有关规定具备执行能力及相关资质条件的第三方。

环境保护行政代执行立法实践表

值得研究的是第三方作为代执行人的情况。该第三方与行政机关之间的法律关系，目前在学术界和行政实践中尚存在争议：1）认为两者之间通过行政合同构成司法上的委托代理关系，接近于民法上的承揽合同关系［7］，在这种委托代理中，行政机关与受其委托从事执行任务人之间并无公权力的成分，基本上是一方出钱，一方出力的交易，第三方仅起到一个在民事合同调整下的行政助手的作用［8］；2）以“私人作为广义上的编外行政人员或辅助机关进行活动，以协助执行公务”［9］的行政协助概念为基础，认为两者之间构成一种事实上的辅助行政的公法关系，第三方按照环境行政主体的委托和指令实施活动，过程中受所协助的行政机关监督管理，并由行政机关对履行结构负责。

3.3代执行人与相对人的关系

从行政机关与代执行人之间法律关系的分析可知，代执行人与相对人在代执行未开始时并无关系。甚至在代执行行为开始后，由于代执行人要么是行政机关本身，要么是受行政机关监督和管理、执行效果由行政机关负责的第三方，故代执行人与相对人之间仍然未发生实质的法律关系。当代执行行为完成后，代执行所发生的费用通过行政机关进行结算和给付，也未构成代执行人与相对人的直接法律关系。

4　环境保护行政代执行制度构成要件

以《行政诉讼法》（2014年11月修订）和《行政强制法》为基础，通过对各单行环保法律中有关代执行规定的解析和对代执行活动中法律关系的梳理，归纳环保代执行制度的构成为：

（1）代执行的前提：代执行发生的前提是环保部门必须作出责令环境管理相对人限期对环境污染进行整治恢复的行为，实践中以责令限期治理为常见。该程序属于行政机关做出的具体行政行为，具有可执行内容。该行政行为的做出必须合法有效。

（2）代执行的条件：行政相对人接到行政机关责令履行的告知后逾期不履行又不依法提起行政复议或行政诉讼等救济措施，或者是相对人明确表示缺乏履行能力，或者相对人虽然进行了履行但履行的效果未达到国家相关规定的要求。同时该履行内容能够通过被代替履行而达到执行目的。

（3）代执行的主体：当代执行的前提和条件具备时，行政机关有权自行代履行，或是通过委托代理、行政合同等方式由与相对人无利害关系的、具备相应资质条件的第三方作为代执行人。

（4）代执行的对象内容：代执行的履行内容即环境污染的限期整治恢复，该履行内容应当符合环境保护各单行法对于环境污染内容、程度和紧迫性的要求，同时具备可履行性、通过代履行能够达到执法目的。

（5）代执行费用：在坚持“谁污染谁付费”原则的前提下，行政机关应当从维护相对人信赖利益出发，本着诚实信用的宗旨据实核算收取代执行费用。实践中因为具备相应资质能力的第三人多属营利性组织，故而应允许第三人通过承揽代执行业务获取一定的利润，该利润应以按市场评估属合理范畴。

（6）代执行程序：环境行政代执行制度，可分解为公示催告、依法执行、收取费用三个阶段。告知、催告和公示程序符合相关行政法规，履行法定送达和法定时限的要求。代执行人的选取、执行过程的监督管理和执行费用核算收取贯彻公开、公正和公平的原则。

5　环境保护行政代执行制度的现实意义

5.1代执行的正当性

在我国环境保护法律体系中，限期治理和代执行是加强环境监管力度、保障环境保护执法效果落到实处的两大强制执行制度。按照依法行政的要求，在出现环境违法行为、造成环境污染时，环保执法机关应当履行告知程序，要求相对人停止违法行为，限期整治恢复。当限定期限到期、相对人没有履行整治恢复义务，或者虽履行而未达到国家相关规定的要求时，将带来两类法律后果：1）依法应当提起行政处罚或者提请人民政府关闭停产；2）可以由环保执法机关代为履行或通过一定方式委托第三方代履行，履行发生的费用由相对人承担。从立法者制度设计的角度看，将代执行设置为限期治理不能的情况下、与执行罚相并列的间接强制执行制度有其合理性。

首先，执行罚和申请人民法院执行都是直接作用于行政相对人的强制执行，从程度上来说，强制执行的力度较大，是对相对人的财产权课以强制，迫使相对人履行整治恢复义务。尤其是在最高人民法院和最高人民检察院关于刑法338条的司法解释出台后，因同种类环境违法行为被处以行政处罚达到2次以上即需追究刑事责任的法制背景下，比较起来，作为间接执行的代执行缓和得多，能降低相对人的抵触，更有效地达到执法目的。

其次，执行罚和申请人民法院强制执行的对象都是行政相对人的财产权或经营权，属于事后罚，都不是直接针对环境污染事实本身的强制措施。而代执行履行的内容即是环境违法行为造成的污染事实，由代执行人履行环境整治恢复义务，从而直接达到监管目的。

5.2代执行的必要性

《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》规定的行政代执行制度主要基于上述两类污染物的特殊性质。尤其是危险废物和放射性废物的危害性和危险性较其他污染物更大，且要对这两类污染物加以处置所需的技术能力、专业资质非一般的污染单位所能及。因此，法律规定此类污染物的行政代执行制度属于理所当然。

《水污染防治法》确立此项制度是在水污染物排放总量居高不下、水环境恶化趋势加剧、城乡居民饮用水安全存在极大隐患、水体污染事故频发的背景下应运而生的。在危险废物、放射性废物和水环境污染事故中，当面对限期治理制度客观不能、事后罚难以迅速对环境污染加以整治时，引入代执行制度势所必然。

5.3代执行的趋势性

由于经济社会的持续发展以及产业结构调整的深入，环境保护的形势日益严峻，环境污染事件越来越具有紧迫性。《行政强制法》第52条规定：当要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。可见立法者设定了一类可以适用行政代执行的紧急事件，此类事件具有紧迫性，使得代执行程序的启动具有迫切的要求。

伴随社会经济生活节奏的加快，对依法行政、高效行政提出了更高的要求。加强环境保护、努力建设生态文明，已经成为我国物质文明、精神文明、政治文明、社会文明建设之后的又一项基本国策。具有较高的时效性的代执行制度有利于提高环境执法的效率，符合行政法制改革的方向，在各类污染防治领域的普遍适用将是大势所趋。而环境保护代执行制度的完善和落实对地方环境保护工作有着特殊的意义，立法机关、行政监管部门和法学界都有必要对此倾注更多的研究。

参考文献：

［1］ 吕忠梅.环境法学［M］.北京：法律出版社，2008.

［2］ 刘军，陈海英.代履（执）行是间接强制执行吗［J］.河北法学，2000（1）.

［3］ 朱瑞.行政强制法，代履行制度的再论—兼论公私协力背景下新行政法的变革［J］.山西警官高等专科学校学报，2013（10）.

［4］ 叶必丰，许炎，谭剑.强制执行的方式及强制执行权的分配—行政强制法草案修改意见［J］.浙江社会科学，2003（5）.

［5］ 刘超.断裂与耦合：环境执法语境中的代执行制度与限期治理制［J］.政法论丛，2007（12）.

［6］ 左宏升.行政强制执行中的代履行制度探析［J］.经济研究导刊，2002（4）.

［7］ 李升，田庄园.德国行政强制执行的方式与程序介绍［J］.行政法学研究，2011 （4）.

［8］ 杨欣.民营化的行政法研究［M］.北京：知识产权出版社，2008：164.

［9］ 汉斯·I·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔［德］.行政法：第三卷［M］.上海：商务印书馆，2007：391.

［10］ 刘佳奇.论环境行政代执行制度的普遍适用［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报.

［11］ 华冰群.论环境保护行政代执行［J］.中国环境管理干部学院学报，2014（9）.

［12］ 刘旺洪.行政法学［M］.南京：南京师范大学出版社，2005：182.

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［15］ 蔡守秋.环境资源法教程［M］.北京：高等教育出版社，2004.

Discussion on Substitutive Performance System in Administrative Supervision of Environmental Protection

GAO Can， ZHANG Jin-yi， YIN Shu-meng
（Environmental Protection Bureau of Dongchuan District， Kunming 654100， China）

Abstract:The administrative substitutive performance is an important system which is based on administrative enforcement in legal system of environmental protection. Based on the connotation， the justness， the legal relations and the factual application of substitutive performance in environmental supervision， it provides use for reference in increasing the intensity of administrative performance and strengthening the construction for the rule of environment protection law.

Keywords:substitutive performance； environment protection； administrative enforcement； compulsory execution； legal relatio

中图分类号：X32

文献标志码：A

文章编号：1006-5377（2016）05-0010-04