新形势下我国义务教育教师队伍建设的政策分析

薛二勇，李廷洲，朱月华

(北京师范大学 中国教育政策研究院，北京 100875)

新形势下我国义务教育教师队伍建设的政策分析

薛二勇，李廷洲，朱月华

(北京师范大学 中国教育政策研究院，北京 100875)

[摘要]针对新形势下我国义务教育教师队伍建设的政策问题，利用系统分析、内容分析、行为分析、影子控制、文本分析等方法，在问卷调查与访谈座谈的基础上，开展政策分析。近年来，我国密集发布了34项有关义务教育教师队伍建设的政策文件，初步形成了国家宏观设计、协同促进改革、教育部门为主的政策体系，政策执行效果逐步显现。新形势下，教师队伍面临的突出体制机制障碍因素，依据其紧迫性程度排序为：教师收入、教师职称、编制矛盾、工作负担、绩效工资、社会保障、工作条件、代课教师、区县差异、管理失范、社会地位、权益保障。归类分析后发现，当前教师队伍建设面临三大关键性政策问题，即教师待遇偏低、结构性缺编，教师权益保障不够有力，管理体制机制不够科学。为此，建议：着眼长远，制定城镇化进程中教师发展的中长期规划；加强省级统筹，提高能力，切实建设“四有”教师队伍；调整管理的体制，建立统一规范的教师待遇保障制度；调整编制标准，形成科学合理、灵活的教师定编机制；完善教育决策咨询与申诉制度，畅通教师权益的诉求渠道。

[关键词]义务教育；教师队伍；政策分析；新形势

我国目前各级各类专任教师数为1507.66万人，义务教育专任教师数为914.69万人，占教师总数的65.59%，其中县级以下教师数为752.39万人，占比82.26%。义务教育教师队伍规模庞大，且承担着国家重大战略使命。近年来，国家颁布并实施了多项包括教师编制、资格标准、绩效工资、培训晋升、周转房建设、乡村教师生活补助等政策举措，政策实施效果逐步显现，但整体上，义务教育教师的获得感不高，教师队伍出现人心涣散、工作消极的现象，制约着教育质量的提高，影响经济社会的转型和发展。

一、义务教育教师队伍建设政策分析的方法和资料来源

关于政策分析的基本方法，主要采用四种具体方法。第一，系统分析方法，将义务教育教师队伍建设的政策作为动态系统，置于国家治理体制的大系统中进行考察，确定其位置、作用、特征，以及与其他社会子系统的关系。第二，内容分析方法，将义务教育教师队伍建设的政策文本中的非结构化信息转换为定量分析的结构化信息形态，开展量化分析。第三，行为分析方法，揭示义务教育教师行为特征的复杂性，分析行为的规律、政策执行的动力机制等。第四，影子控制方法，通过专家、管理者、参与者的自我判断，评估义务教育教师队伍建设的政策的效果、问题、解决方案等。

关于政策分析资料获取的方式，主要为问卷调查与访谈座谈。调查研究范围涉及全国东中西部21个省(自治区、直辖市)以及中央部委的各类人员363名。本研究实地调研了北京、河南、甘肃、湖北、重庆5省份的21个县(区)，访谈了107位农村教师、28位农村校长，93位城镇教师、25位城镇校长，23位县(区)教育局行政人员。在北京召开了6次调研座谈会，调研对象包括中央教育、财政、人社部门政策制定者13名；地方政府领导以及教育、编制、财政、人社部门政策执行者33名；一线校长、教师41名。第一类群体包括教育部有关司局司长、副司长3名，处长、副处长7名，财政部处长2名，人社部处长1名。第二类群体包括三省教育厅厅长、副厅长3名，教育厅处长1名，财政厅处长1名；地级市编办副主任1名，人社局副局长1名，教育局人事科副科长2名；副县长1名；湖北、安徽、内蒙古、重庆、江西、河南、宁夏、黑龙江、广西、西藏、新疆、甘肃、湖南、吉林、云南、河北16省份的县(区)教育局主要领导20名，财政局书记1名，人社局局长1名，编办副主任1名；第三类群体包括贵州、陕西、青海的一线校长教师41名。调研采用半结构化访谈提纲进行焦点集体访谈，整理访谈记录共计约30万字。采用多种途径，对北京、江苏、山东、河北、陕西、河南、四川、甘肃、广西等28省份的有关人员进行了问卷调查，回收有效问卷5000余份，并对问卷数据进行了归类和统计分析。

针对访谈记录的分析，主要采用文本分析法进行，通过开放式编码、二级编码、三级编码，对搜集的文本进行质性分析。根据本研究的主题，对文本资料的关键信息进行开放式编码，初步形成备选主题词。采用德尔菲法，经过三轮21名义务教育教师政策研究者、教育行政部门管理者、一线校长和教师的讨论，最终确定文本分析的主题词，即教师收入、绩效工资、社会保障、权益保障、编制矛盾、工作负担、工作条件、代课教师、教师职称、管理失范、区县差异、社会地位。依据主题词，形成自由节点，进行类属分析，形成不同层级的树状节点。频次代表该节点出现的次数，文本覆盖率表示该节点指向的文本占全部文本的比例，个案百分比表示报告该节点的被访者所占的比例。采用质性文本分析软件(N-vivo)进行文本分析，明确义务教育教师队伍建设问题的关键影响因素，以及各类影响因素的紧迫程度与体制机制障碍，提出富有前瞻性、针对性、可操作性的建议。

二、义务教育教师队伍建设的政策体系分析与现实挑战

《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》颁布之后，我国出台了系列促进义务教育教师队伍建设的政策文件；尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布之后，我国密集发布了34项有关义务教育教师队伍建设的政策文件(见表1)，内容涉及宏观设计、师德建设、业务水平、地位待遇、管理制度等，初步形成了义务教育教师队伍建设政策体系，营造了良好的制度环境。

表1义务教育教师队伍建设的主要政策文件(2010—2015年)

续表

续表

义务教育教师队伍建设主要政策文件按颁布时间的不同，2010年颁布2项，2011年7项，2012年7项，2013年8项，2014年8项，2015年2项，基本上每个两月颁布1项政策文件(如图1)。按颁布主体的不同，国务院颁布2项，约占政策文件总数的6%；教育部单独颁布19项，约占56%；教育部联合其他部门颁布13项，约占38%，初步形成了国家宏观设计、协同促进改革、教育部门为主的政策体系(如图2)。随着有关政策的逐步实施，我国义务教育教师队伍的建设呈现新气象、取得新成就，初步形成了师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。全国普通小学、初中的生师比，分别从2010年的17.70∶1、14.98∶1，下降到2014年的16.78∶1、12.57∶1；年龄结构不断优化，中小学教师40岁(不含)以下占55.99%，均比2010年有较大幅度提高，中青年教师成为教师主体；教师学历结构不断改善，普通小学、初中的学历合格率，分别从2010年的99.52%、98.65%提高到2014年的99.88%、99.53%。

我国虽然已经初步形成了义务教育教师队伍建设的政策体系，政策执行效果逐步显现，但新形势下，义务教育教师队伍建设仍然面临现实挑战。提高质量、促进公平，提升全民族素养，是我国未来义务教育发展的重要任务，这对教师队伍建设提出了更高要求；教育综合改革进入深水区，这对教师队伍素养提出了新的要求；“全面二孩”政策实施，需要根据学龄人口高峰迁移做适当师资储备，这对教师数量提出了新的要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流。然而，义务教育教师队伍在提高待遇、优化配置、增强吸引力等方面出现了诸多问题。与其他行业相比，我国教师工资不高、工资增长幅度低，未反映出教师作为专业人员应该具备的地位待遇，在劳动力市场上还缺乏足够的竞争力和吸引力*石中英：《问计于教师建设让党和人民满意的高质量教师队伍——教育规划纲要加强教师队伍建设专题评估结果报告》，教育部，2015年12月7日。；义务教育教师在城乡、学校和学科之间配置不够合理，农村学校班师比仍明显高于城市与县镇；教师职业吸引力不强，特别是农村教师“下不去、留不住、教不好”的问题依然较为严重，等等。近年来，甚至在我国多个地区出现了教师罢课现象*教育舆情研究办公室：《教师罢课事件分析：问题、原因及对策》，中国教育政策研究院《教育舆情》，2014年第44期(总第56期)，2014年12月8日。，教师队伍建设需进一步加强*上海教科院、国家教育发展研究中心、华东师范大学、湖北教科院联合评估组：《〈教育规划纲要〉贯彻落实情况总体评估报告(摘要)》，教育部，2015年12月10日。。

三、义务教育教师队伍建设面临的关键性政策问题分析

针对新形势下我国义务教育教师队伍建设的政策问题，对调研文本内容进行编码，开展深度的文本分析后发现，义务教育教师队伍建设的突出体制机制障碍因素主要为12个方面，依据其紧迫性程度排序为：教师收入、教师职称、编制矛盾、工作负担、绩效工资、社会保障、工作条件、代课教师、区县差异、管理失范、社会地位、权益保障(见表2、如图3)。归类分析表明，当前教师队伍建设面临三大关键性政策问题，即教师待遇偏低、结构性缺编，教师权益保障不够有力，管理体制机制不够科学。

表2义务教育教师队伍建设的突出体制机制障碍及紧迫性程度

(一)教师待遇偏低、结构性缺编是首要的政策问题

教师具备较高的受教育程度与综合素质，但待遇偏低，二者形成了较大反差。虽然《中华人民共和国义务教育法》规定，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平，但调查发现，仅有0.93%的校长教师认为教师的平均工资水平(包括津补贴、福利、社会保障等)与当地公务员相比高很多，6.77%认为略高，22%认为差不多，34.77%认为略低，35.53%认为低很多(如图4所示)。义务教育教师工资结构不够合理，薪酬体系中的基本工资部分各地区标准基本相当，但所占比例过低；津补贴、绩效工资等受地方经济发展水平及地方执行标准的影响，差异较大，导致区县间教师工资总额差距过大。65.8%的教师认为津补贴标准过低；75.6%的教师认为津补贴划分标准不够合理，无法准确地反映教师的实际工作量和艰苦程度。班主任津贴过低，介于5-200元之间，多数为20世纪80年代制定的标准，长时间没有调整；学校管理者无津补贴，影响部分学校管理者的工作积极性；住房、交通、通讯补贴较低，无法充分地补偿个人支出。城乡教师津贴差别大，东部地区小学农村教师津贴基本上是城镇教师的1/2左右、中部地区基本上是89%、西部地区基本上是82%；东部地区中学农村教师津贴基本上是城镇教师的67%、中部地区基本上是75%、西部地区基本上是55%。

此外，绩效工资应有的激励作用没有充分发挥，绩效工资存量调整和绩效标准模糊，引发教师间、教师与管理者之间、学校与行政部门之间的矛盾。问卷调查中，33.1%的教师认为绩效工资政策对教师收入水平没有产生影响，甚至7.6%的教师认为实施绩效工资政策后教师工资有所降低。30.2%的校长、教师认为绩效工资政策效果一般；16.7%认为没有起到应有的作用；不容忽视的是，有6.6%的教师认为绩效工资政策对于调动教师的工作积极性起了反作用。访谈文本中，23.69%的受访者报告了绩效工资问题，且全部持否定态度；39.59%的教师反映绩效工资分配方式不能有效地促进教师工作积极性，政策实施整体效果不明显。而且，教师职称结构不够合理，高级职称比例过低，44.63%的受访者报告职称评审竞争过于激烈、矛盾突出等问题。而且教师职称职级工资的差距过大，达1000元左右，占到初级职称教师收入的近一半，中级职称的近1/3。

城乡教师编制标准与核定滞后，无法适应快速城镇化进程中农村生源持续流向城镇造成的农村小规模学校与城镇大规模学校的发展需求。且在财政供养人员只减不增的编制管理背景下，存在教师吃空饷、教辅人员占用编制、其他部门挤占教育编制等问题，缺乏不合格在编教师的退出机制。寄宿制学校缺乏后勤编制，教师承担大量非教学性工作，兼任宿舍管理员、营养餐管理员、保安、厨师等的问题突出；编制核定滞后，无法适应城镇化进程中农村小规模学校与城镇大规模寄宿制学校的需要。由于编制、待遇问题，教师补充不够及时，再加上教师离职等，我国部分地区出现了新的代课教师问题，尤其是西部地区代课教师比例大、待遇低、转正困难，部分边远地区的代课教师占比平均达28.7%。

(二)教师权益保障不够有力是亟待变革的政策问题

教师的社会保障、权益保障不够有力。教师医疗、住房、养老保险地方政府配套资金落实不够，教师体检、周转房等有关待遇保障不够充分。如：40岁以下的农村教师月缴住房公积金额度低于100元，40岁以上的教师月缴费额在200元左右，只有30%的教师利用住房公积金购买住房*芦丽静、闫慧敏、孙永珍、高琴：《农村教师福利待遇有待提高》，《中国教育报》，2014年11月1日。。对比《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国教师法》中规定的公务员、教师待遇发现，教师缺乏艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴，住房等补贴、补助，以及年终奖金的法律保障；教师缺乏退休、医疗、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿的法律保障，教师待遇法制建设严重滞后。此外，教师利益表达、申诉渠道不通畅，合理诉求无法受到应有重视，教师权益诉求与保障渠道不够畅通，加之教师对有关政策存在误解，教师实际权益受到一定损害，这导致在教师政策执行时，有关问题和矛盾被迅速升级、放大。政府有关部门在教育管理过程中，面对教师维权行为时，缺乏常态化、规范化的合理应对机制，倾向于采取压制而非疏导方式，导致教师合理利益诉求未得到及时、有效的回应，矛盾不断积累和激化，甚至出现罢课现象，最终转变为社会事件。

农村教师的工作条件比较差。农村教师交通、住宿、取暖、用水、饮食、通讯等条件较差，不仅物质生活条件贫瘠，而且精神文化生活贫乏，处于物质和精神的双重压力之中。寄宿制学校、农村学校教师工作负担过重，教师的收入水平和工作量不匹配，也与社会责任不匹配。而且，教师的责任边界不清楚，学生伤害事故处理过程中，教师往往承担过多的责任，导致教师的心理负担比较大。农村教师周课时超过20节的比例达1/5以上*薛二勇、李廷洲：《义务教育师资城乡均衡配置政策评估》，《教育研究》，2015年第8期，第65-73页。，多数教师除教学任务之外还需承担班主任和学校管理等工作，不堪重负。调研的L镇每个村小约有在校生100-200名，配备5-10名教师，担任6个年级的所有课程以及班主任、教务、德育、安全等工作，平均每个教师的周课时量达21节，且多数担任班主任，并承担行政工作，教师多科教学现象普遍存在，工作量很大。这既有经济发展水平差异导致的区域间财力不均衡，也有城乡二元制度的历史造成的农村教师发展短板。我国城镇化的历史进程对教师队伍的建设和发展，尤其是对农村教师政策的制定和实施产生着深刻影响。一方面，农村学龄儿童向城镇转移，为农村学生创造了更多接受高质量教育的机会，城市和农村教师的结构性调整在所难免；另一方面，农村生源减少、农村学校布局调整，农村对教师的需求发生变化，农村教师配置标准的调整在所难免。城镇化背景下，农村教师的表面富余与结构性不足并存，农村学校教师难以留住与难以退出并存，农村学校对教师高需求与低吸引力并存，农村学校教师数量庞大与素养偏低并存*许涛：《城镇化背景下农村教师政策新走向》，《学习时报》，2013年6月17日。。基于形势，迫切需要制定教师队伍建设中长期发展的战略规划，积极培养、储备和发挥教师作用，引导教育改革，提高教育质量，为新型城镇化的持续推进和社会的稳定和谐培养人才。

(三)管理体制机制不够科学是亟待理顺的政策问题

根据《中华人民共和国义务教育法》规定，我国义务教育实行“以县为主、省级统筹”的管理体制。义务教育“以县为主”的教师管理层级过低，“省级统筹”事项不够明确，再加上统筹能力不够，财权与事权不相匹配，导致教师队伍建设诸多政策，如绩效工资、教师工资水平不低于公务员、乡村教师津补贴、教师周转房等政策较难充分有效地执行，教师满意度较低。义务教育教师待遇保障主体在县级，县级政府财力直接影响教师待遇的保障水平，导致同一区域内教师待遇差异大，同城同工不同酬引发教师心理失衡。同一市域内区县间教师待遇差别过大，报告区县间收入差距过大的受访者占比16.8%。甚至在同一区域空间内生活、消费，但分属不同区县的教师月收入差距达2000元，当地中级职称教师月收入仅约2100元，形成巨大的教师队伍不稳定因素。当前我国财税体制下，财权主要集中在中央和省级层面，县级财力薄弱且差异极大，造成县级政府教师队伍建设的财权与事权严重错位。

我国城镇化的进程对教师队伍的建设，尤其是对农村教师政策的制定和实施产生着深刻影响。教师队伍建设政策的顶层设计、统筹安排不够，导致教师队伍建设政策执行过程中产生头痛医头、脚痛医脚的问题；部门协同不够，导致政策无法在实践中充分实施，教师感受到的政策效力较低。再加上义务教育收益的外溢性和长期性，实行任期制的政府部门缺乏足够的动机将有限的资源投入教师队伍建设，造成教师社保、绩效工资配套资金落实不到位等问题。而且，教师具有很强的向城流动意愿，地方政府在教师初次分配和在职调动中掌握很大的自由裁量权，一定程度上决定了哪些教师在城镇工作、哪些教师在农村工作，政策实施过程中容易滋生权力寻租行为，影响政府的公信力。坚守农村，不仅需要个人情怀，还需要政策导向，让农村教师感到公道、有尊严*魏哲哲：《农村教师没尊严，哪来教育公平》，《人民日报》，2014年11月6日。。

四、创新体制机制，有效推进教师队伍建设的政策建议

2016—2020年，是我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的关键时期，是全面完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》目标、实现教育现代化的关键时期。我国经济发展新常态下，增长速度进入换挡期，结构调整面临阵痛期，前期刺激政策进入消化期，在“三期叠加”的历史新阶段，速度变化、结构优化、动力转化的特点更加明显，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的趋势更加迫切，教育的基础性、先导性、全局性地位更加突出。教育大计，教师为本，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，保障教师地位，维护教师权益，提高教师待遇，使教师成为受人尊重的职业。党的十八大报告指出，加强教师队伍建设，提高师德水平和业务能力，增强教师教书育人的荣誉感和责任感。习近平总书记指出，教师是立教之本、兴教之源，承担着让每个孩子健康成长、办好人民满意教育的重任*袁贵仁：《推进教育事业改革发展的强大思想武器——学习习近平总书记关于教育工作的重要论述》，《求是》，2014年第8期，第17-19页。。亟需从战略高度调整政策思路、破除体制机制障碍，稳定教师队伍、增强教师职业吸引力，进而建设高素养的有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”教师队伍。

(一)着眼长远，制定城镇化进程中教师发展的中长期规划

根据城镇化、尤其是农村发展的现实状况、未来愿景、总体目标以及人口发展趋势、流动走向等，制定并实施教师队伍建设中长期发展战略规划。明确新时期教师队伍建设的战略目标、实施框架、保障制度，建立统筹全局、部门协作、可持续发展的教师队伍建设政策体系。通过10年左右的努力，有重点地培养、储备、建设一支高素养的教师队伍。在规划中，完善教师的配置标准，采用政府购买服务方式解决教师紧缺的问题；切实提高农村教师的工资待遇，明确农村教师任教津贴标准，完善保障体系，不断增强农村教师的职业吸引力；建立和完善教师退出补偿制度、安置制度，形成不合格教师退出机制；加强入职后教育，将农村教师培训纳入农村公共服务制度体系，使培训常规化、本地化，提升农村教师的素养；建立城市、农村教师双向流动制度，形成科学的城乡教师双向交流机制，利用城乡各自优势，提升教师素养。

(二)加强省级统筹，提高能力，切实建设“四有”教师队伍

确立省级政府对区域内教师队伍建设科学规划、培养储备、培训的主体地位，切实建设有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”教师队伍，实现省域内义务教育师资配置的基本公平。首先，省级政府对省域内城乡教师的规模、层次、结构、质量进行摸底，结合城镇化进程中城镇布局、产业发展以及人口流动的趋势，预测学龄人口变化及不同学段的师资需求，科学制定省域内各阶段、各学科教师队伍发展规划、目标与评估标准。其次，依据教师队伍发展规划做好教师培养储备计划，试行、推行地方师范院校师范生免费政策；对有意愿从教的非师范类专业毕业生进行为期一年的免费师范教育，通过减免大学学费吸引优秀人才在当地长期从教。再次，统筹教师培训工作。依据教师队伍质量水平、培训需求以及发展规划的要求，依托地方师范院校大力开展教师培训；扩大教师尤其是农村教师脱产培训的规模，同时加强置换师范生顶岗实习规模与力度，与教师脱产培训形成良性互动的共赢机制。建立省域内教师队伍发展激励机制和问责制度，健全相应的督导、监测和评估机制。完善教师队伍建设的问责机制，将其作为地方政府主要领导政绩考核的重要指标。

(三)调整管理的体制，建立统一规范的教师待遇保障制度

着力改善教师地位待遇，增强教师职业吸引力，吸引优秀人才长期从教*许涛：《以人为本改革创新努力推动教师队伍建设科学发展》，《人民教育》，2012年第24期，第5-7页。。应当根据当前情况，上移统筹主体，大力加强中央和省级政府统筹的力度。确立以中央和省级财政为主体的教师工薪保障制度，把我国以县为主的教师工薪投入管理模式逐步转变为以中央和省级政府为主的投入管理模式，将教师工薪纳入中央和省级地方财政列支、发放与管理之内*薛二勇：《提高我国教师待遇的政策分析》，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2014年第4期，第11-22页。。对现行的教师绩效工资政策做出调整，明确教师的绩效工资是分配增量部分、而非调整存量部分，增量部分由中央和省级财政按照特定比例承担。中央政府利用中央财政转移支付的经费支持，推动省域教师工资待遇保障经费落实到位。省级行政区政府加大省级财政对经济困难区县的转移支付力度，统筹省域内教师工资水平，缩小省域内不同区县间教师待遇水平差距；探索、试行、推广乡镇教师待遇保障参照基层公务员管理的办法等。调整教师工资结构，提高教师基本工资比例。增加高级职称教师岗位比例，适当降低职级间教师工资差距。依据工作量和实际贡献合理提高班主任、学校管理者交通、通讯、住房津贴，并提供超课时补贴。确保区县政府对教师医疗保险、养老保险、住房公积金配套资金的足额投入，同时加大农村教师周转房建设力度，经费差额由省级政府统筹。

(四)调整编制标准，形成科学合理、灵活的教师定编机制

依据教育教学、管理工作量科学核定城乡教师编制标准，建立教师编制定期核准和省域内动态调整、退出机制等。第一，依据学校规模、班级规模、学科负担、寄宿生管理、后勤服务等科学核定教师的教学、备课、管理、辅导等工作量，据此制定教师编制标准。设立宿舍管理、厨房、安全等后勤编制，或提供专项经费对人员经费予以保障。第二，根据城镇化发展需求，以省为单元统筹教师编制，逐步削减县以下教师编制，有序促使教师编制随学龄人口迁移做出动态调整。第三，以“事业单位人事制度改革”和“教师资格证书考试制度改革”为契机，切实建立教师退出机制。第四，采用“基本编+机动编”的方式来配置教师，建立以课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数的教师编制标准，科学核定基本编；保证每位农村教师能有充足的培训时间，依据轮训周期和轮训时间合理设置机动编。第五，通过培训和激励引导退休教师、教辅人员发挥教学作用，合理安置、清退不合格的在编教师。

(五)完善教育决策咨询与申诉制度，畅通教师权益的诉求渠道

完善教育政策决策咨询制度，教师政策的出台和实施要征询教师意见。政府、学校、教师等利益相关者要进行充分的沟通和协商，就政策规定和实施的具体细节、内容、目标、方式、实施路径等达成一致，事先就有关政策的推行进行宣传与说明，谋求教师的理解和支持，减少由于政策误解产生的矛盾。进一步完善教师权益保障机制，打通教师在政策决策前后的利益表达渠道，保证教师合理的利益诉求能够及时、有效传达到政府决策者，在政府与教师之间建立通畅的对话和交流机制，为有效疏导并解决教师待遇问题提供支持。构建有效问责机制，规范政府有关部门的行政行为。一方面，基于现有的教育督导制度，围绕教师待遇保障问题，构建相应的政府问责机制，将地方教师待遇保障政策执行情况纳入教育督导范围，畅通社会民众广泛参与教育监督的渠道，构建有效的地方政府教师待遇保障政策执行评估机制，强化上级政府的问责，督促地方政府切实落实教师待遇保障政策。另一方面，坚持依法治教，规范政府行为，针对教师的利益诉求，采用合法、合理、有效的方式予以解决。

(责任编辑刘伟责任校对刘伟孟大虎)

Policy Analysis on the Construction of Compulsory Education Teachers under the New Circumstances in China

XUE Er-yong，LI Ting-zhou，ZHU Yue-hua

(China Institute of Education Policy，BNU，Beijing 100875，China)

Abstract:In view of the policy issues in the construction of compulsory education teachers under the new situation in China，the policy analysis based on questionnaires and interviews was carried out by using the methodologies of system analysis，content analysis，behavior analysis，shadow control and text analysis.In recent years，China densely released thirty-four policy documents on the compulsory education teacher team construction，and a policy system in cluding the national macro design，the synergy in reform and the education authorities as leding actors has been initially formed，and the effect of policy gradually has emerged.Under the new situation，the key structural and institutional obstacles with which teachers are confronted according to their urgency degree are as follows：the income of teachers，teachers’ professional title，the contradiction of the authorized size，workload，performance salary，social security，working conditions，substitute teachers，district difference，irregular management，social status and the protection of the rights and interests.The classification analysis found that the current construction of teachers is faced with three prominent policy issues，that is，low payment and structural deficiency，ineffectiveness in protecting their rights and interests，and unscientific management system.Therefore，medium and long-term plans should be formed in the process of urbanization with a look for the future；overall planning should be strengthened at the provincial level；the ability should be improved；and teachers team should be constructed with four fine quality；the management system should be improved；a unified and normative teachers’ treatment security system should be built up；the establishment standard of the authorized size should be established；a scientific，reasonable and flexible mechanism of fixing the authorized size of teachers should be formed；and education policy-making consulting and appeal system，dredge channels of rights claim for teachers should be optimized.

Keywords：compulsory education；teacher team；policy analysis；new circumstance

[收稿日期]2015-12-26

[基金项目]北京市教育科学规划“十二五”规划重点课题“北京市义务教育区域内校际间均衡发展策略研究”(AAA12016)。

[中图分类号]G40

[文献标识码]A

[文章编号]1002-0209(2016)03-0005-10