转移支付还是制度建设

李华芳

中国的区域发展不平衡一直是个大问题。当然有些因为地理气候因素造成的，很难通过政策来进行调整。例如东部沿海城市自古以来就更发达一些，主要是出于交通便利气候宜人之故。人为再怎么努力，也无法把内陆城市变成沿海城市，这是先天限制了。

另一些是人为的制度障碍，是可以调整的。例如由于户籍制度的限制，导致劳动力在城乡之间的流动受到限制。不少大城市出台的限制城市人口数量的政策，使得进城务工人员无法享受城市福利，但要承受城市生活的成本，导致进城务工并没有显著缩减城乡差距。

正如中国的市场化改革显示的那样，如果允许资本、要素和劳动力在各个地方之间流动，哪怕是有限的流动，就已经创造出惊人的经济成就。因此进一步放开地方间资本、要素和劳动力流动的限制，是深化改革的方向。此时，各地才会发挥各自的比较优势，从而在长期的经济发展中缩小各地差距。

目前中国政府的做法是通过各种形式的转移支付，试图缩减地区差距。但大部分转移支付都着眼于短期的调整，其中尤以专项转移支付为甚。专项转移支付专注于特定项目费用在各地分配的均等性。例如在一个特定的年份，相较于东部地区，西部地区的教育支出相对较少，中央就可以通过教育专项支付多支持西部，从而缩小东西部在教育支出上的差距。这背后的逻辑是如果东西部在某一年教育上的支出差不多，那么教育结果相对就会公平一些。

但类似教育方面一个特定年份的专项支出，无法完全匹配教育所需的长期持续不断的投入。即使实际操作过程中，教育能得到长期特别的照顾，那更大的可能性是并入一般的转移支付，而不是通过专项转移支付来操作。转移支付的另一个问题是可能固化不公平。因为转移支付的逻辑是把人留在本地，然后中央提供公共服务所需的经费平衡各地的差异。

常理上如果公共服务追着人走，而人可以自由流动，那么人口流入地的公共服务经费应该多。实际操作中，流动人口不是按照流入地户籍人口算，而是按照流出地来算。这样一来，转移支付又容易造成不适配。因为人口流入地一方面有更多人，但另一方面没准还要通过财政转移支付变相补贴流出地。

当然，由于转移支付本身已经具有制度惯性，并且围绕转移支付也形成了相关的利益群体，要改革转移支付本身的难度不小。但如果着眼于长期的制度变革，进一步鼓励人口的自由流动，破除户籍限制，反而可能改动转移支付这个制度的根基。

对中国的决策者而言，财政到底应该花钱在转移支付上还是花在制度建设上，并不是很难算的账，无非是要一点长远的眼光。