农村宅基地退出农民权益保障研究综述及展望

陈雨欣，陈红霞*，俞美佳（.宁波大学公共管理系，浙江·宁波 35；.宁波大学金融系，浙江·宁波 35）



农村宅基地退出农民权益保障研究综述及展望

陈雨欣1，陈红霞1*，俞美佳2
（1.宁波大学公共管理系，浙江·宁波 315211；2.宁波大学金融系，浙江·宁波 315211）

摘 要：农村宅基地退出过程中，农民权益保障容易被忽视，而农民的权益是否能够得到保障恰是影响宅基地能否有效退出的重要原因。基于近年来农村宅基地退出农民权益保障问题相关研究成果，对研究中的不足及趋势方向进行分析。认为宅基地退出要以市场为导向，利用科学的补偿评估方法，兼顾公平与效率，分级分区定位价格；设置多样化的补偿方式，由农民根据自身发展和生活需要来选择补偿方式；落实进城农户的社会保障，健全医疗就业等保障措施，全面保障退宅农户权益。

关键词：宅基地退出；权益保障；市场机制；公平效率；社会保障

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近年来我国城镇化发展迅速，城市建设用地需求量不断增加。大量农村人口向城市流动，城市供地矛盾更加紧张。然而，当前我国农村却出现一户多宅、住宅面积超标、破旧宅基地闲置等宅基地低效利用现象，这无疑增加了城镇化进程中保护耕地的压力［1］。为了缓解这一矛盾，各地都在努力探索有效的宅基地退出机制并逐步展开试点、推广。与此同时，学界也非常关注宅基地退出，对宅基地退出的必要性、主要障碍、退出机制、补偿方式和补偿标准等方面作了大量研究［2～6］。本文以农民权益保障的视角出发，从补偿方式、补偿标准、补偿内容和社会保障等方面对目前农村宅基地退出方面的研究进行总结和梳理，分析已有研究的缺失和不足，探寻今后的研究方向，以期为宅基地退出农民权益保障研究工作提供参考和依据。

1 现有的宅基地退出补偿方式

现有宅基地退出模式，大多实行有偿退出，大致可分为货币补偿和非货币补偿。孙维指出，在成都市温江区“双放弃”模式中，农户放弃土地承包经营权和宅基地使用权，可获得土地补偿费及安置补偿费。应得的土地补偿，按所在村组的宅基地、林地、承包地、自留地人均面积计算。农民在获得补偿后可购买定向安置房，购买价格分为三种：人均面积小于35m2，按安置价购买；人均35～45m2的，按成本价购买；人均超过45m2的，按市场价购买。但在该区抽取样本进行补偿预算后发现，农户购买同等面积的定向安置房，额外支出数额较大［7］。

在浙江海宁市的“两分两换”模式中，政府为退出宅基地的农户设立了三类安置方式。一是退宅进城购新房的，以经济适用房价格购买公寓房，政府给予12万元奖励；二是退宅进镇建新宅的，政府根据新房的户型和面积差异，给予不同的奖励，并收取相应的小区建设配套费（选择这一方式的主要是农村大户人家）；三是以宅基地直接换现金的，本镇农业户口每户奖励15万，非本镇农业户口奖励10万［8］。

重庆宅基地退出的典型模式是“地票交易”。所谓“地票交易”，是将农村宅基地复垦，复垦后形成的耕地由原宅基地农户承包经营。复垦后形成的城市建设用地指标就成为一种“地票”拿到市场上去交易。“地票交易”的底价包含了城市新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、测绘费、农民新居建设费及搬迁补偿费等。交易成功后，交易所得扣除上述费用后的“地票净收益”的80%分配给农民家庭，20%归村集体。村集体拿到此款后可用于建设本村公共设施，提供社会保障及发展公共事业，变相补偿农民［9］。

总体而言，目前宅基地退出补偿方式大致归纳为宅基地换货币、宅基地换房和地票补偿模式，此外还有宅基地换保险、宅基地换社保等补偿方式。

2 我国宅基地退出农民权益保障存在的问题

我国农村宅基地退出补偿机制不合理，主要体现在补偿办法由政府单方确定，补偿范围过窄，补偿标准过低，忽视了农民土地增值收益的部分，农民土地发展权没有得到保护［10］。宅基地退出除了补偿标准过低以外，现行补偿标准仅以亩为单位来计算补偿费用显失公平，忽略了不同农户住宅类型、结构、装修水平、地理位置和新旧程度的不同［11］。在宅基地退出的置换模式中，胡小芳等运用证据推理法调查研究入住农户满意度，结果显示农户对置换房屋的质量满意度较低，表现在房屋质量差，房屋设计不合理［12］。马爱慧等以湖北省鄂州市为例，指出农户入住小区后，各种物业管理费、天然气、农产品价格等让生活成本增加；且宅基地拆迁补偿存在城乡二元制差异，农民宅基地及房屋得不到城市建设用地的补偿标准［13］。毕影等以陕西省为例，认为现有对退宅农户的社会保障政策不健全，政策虽对农户享有的相关保障作了规定，但限制条件多，农户的权益难以得到真正保障［14］。

可见，宅基地退出过程中，农民权益保障主要存在以下几个问题：（1）补偿标准过低，存在城乡二元差异；（2）补偿标准的现实操作中存在不公平，对于不同区域和地理位置补偿补偿标准难以统一，可操作性不强；（3）补偿方式单一，主要以货币补偿、实物补偿和建设性补偿为主，而真正保障农民权益的社会保障的链条配套机制缺失。

3 宅基地退出农民权益保障的机制和建议

3.1 建立符合市场机制的补偿标准

《土地管理法》规定，补偿标准按前三年农业产值的倍数计算。但此种计算方法只考虑了农业产出价值，忽略了土地天然的社会保障价值。由此可见，现有征地补偿制度仍停留在计划价而非市场价，价格完全由政府制度规定，百姓处于被动地位，农民土地增值收益得不到保障［15］。因此，建立补偿的市场化机制应该成为我国未来征地制度的发展方向。具体而言，就是要尝试培育和构建城乡建设用地市场，由市场来确定土地交易价格［16］。宅基地有效退出的案例说明，退出成功与否完全取决于该补偿标准对市场机制的适应性［17］。因此，各地可以设立农村土地交易中心作为交易平台，由市场指导宅基地的退出；同时可以建立建设用地价格评估体系，参照城镇土地价格，细化评估标准，将评估结果作为政府指导价［18］。

3.2 补偿标准要兼顾公平和效率

我国现有的农村宅基地补偿与城市建设用地补偿存在城乡二元制差距：偏远农村，农户因房屋拆迁补偿标准过低而愈加贫困；而在郊区，一些农民却因为拆迁补偿一夜暴富。因此，补偿标准不仅要讲求效率还要兼顾公平，要考虑宅基地的区位条件、未来用途、预期收益及当地的城镇居民保障水平等因素。不同区域通过分等定级，按照市场价进行补偿测算，实现补偿标准的公平性［19］。通过建立乡统一的建设用地市场［20］，让农户有权利有机会获得公平的市场价格［21］。叶辰通过分析成都市农村宅基地退出补偿标准指出，建立合理的补偿机制，不仅要考虑宅基地的住房保障功能，还要考虑其使用权的经济功能，要具体区位具体分析，分析不同类型宅基地补偿标准，保证补偿的公平，要有一次性补偿和永久性收益分配权补偿相结合［22］。此外，现有法律规范回避了对农户宅基地使用权的补偿。宅基地所有权归集体所有，但使用权归个人和家庭所有，显然忽视宅基地使用权的补偿问题缺乏合理性，对农户宅基地使用权的补偿应当在国家法律法规中给予明示［23］。宅基地的退出补偿要分级分区定价，对不同地区的经济发展水平、消费水平、社会保障水平和当地土地价格等方面的差异进行考察，作出符合当地实际的合理补偿。

3.3 完善退宅农民的社会保障

目前，我国对于退宅农户的安置尚未真正建立起完善的社会保障体系。虽然在少数地区已展开试点，但实施范围有限，其他地方都只以住房安置和货币补偿为主。不完善的社会保障制度让农民退宅后的生活缺乏必要的保障，不仅加大了退宅实施工作的难度，也增加了退宅实施后的社会矛盾。因此，完善退宅农户的社会保障体系成为急待解决的问题。在就业方面，要以市县区劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力市场管理服务站为网点建立就业服务网络，专门开展失地农民的登记和岗位介绍活动。同时，政府应提供资金，帮助他们进行就业培训［24］。在养老金制度方面，可以从村集体抽取部分补偿金用作养老金，将这笔养老金交给商业保险公司，增加的收益再注入每一个失地农民养老金账户［25］。有条件的地区可以建立有弹性的农转非养老保险制度，像城镇居民那样设置不同档次的养老保险级别，以个人缴费和政府补贴方式结合，农转非的人员可以根据自己实际情况选择缴费档次［26］。

4 宅基地退出农民权益保护研究缺失与展望

4.1 既有研究的缺失

（1）对于退宅农民的权益保障问题，现有研究大多只从政策、制度设计、法律法规、操作技术等方面来探讨如何实现农民权益的保障问题，而忽视了在征地现实操作中，由于缺乏监督、信息不透明、政府官员利用权力以公谋私、暗箱操作等对农民权益的侵害问题。（2）学者们对于农民权益保障的探讨都只停留在问题和现象本身，对权益保障缺失的现实都达成共识，但对于如何改革只是提出大致方向，对于具体落实和操作研究不深，出现了问题显而易见而少有解决办法的现象。例如，提出补偿的市场化改革方向却没有提出具体可行的操作步骤和方案。（3）研究对策大多注重外因的研究而忽视了内因的作用，很少有学者能从农民这一权益主体的角度出发，探讨农民应当如何主动维权。

4.2 未来展望

首先，未来农民宅基地退出应以市场为导向。现有征地实践出现的种种问题，根源于现有征地制度和市场经济发展的不匹配。建立市场机制的补偿标准，要改革现有补偿制度。在对土地进行补偿测算时，应由独立的市场中介机构对被征地进行市场化的合理评估，由政府和用地单位协商按市场价格对农户进行公平补偿。

其次，要设置多样化的补偿方式，确保农民有更多的选择权。现有的补偿多为货币补偿和实物补偿，补偿方式单一，以低补偿买断了农民土地使用权。未来的补偿方式应该多样化，体现农民土地的用益物权和发展权，以货币、实物、建设用地、社会保险、社会保障等多种补偿方式相结合，由农民根据自身的发展和生活需要来选择适合自己的补偿方式。

再次，要建立农民权益保护的咨询平台和维权机构，保证信息透明，保障农民知情权。通过建立这样一个平台，一方面可以限制政府官员滥用权力，另一方面又为农民提供了一个合法的维权渠道。

最后，退宅农民进入城镇后，社会保障必须落实。完善退宅农户的社会保障可由国家保障、集体保障和自我保障相结合，以减少各方在社会保障方面的压力［27，28］。同时，地方政府也要适当创新实现社会保障的方法。2015年两会上，人社部部长尹蔚民以“全国社会保障基金理事会”市场化运营十多年的成绩为榜样，指出了养老保险基金入市的创新可能性。由此，笔者建议，以村集体为单位，为退地农户建立社会保险基金会。先期可以在部分地区试点。原始基金从农户的补偿金中提取一部分，政府补贴一部分，农户以后每年自缴一部分，建立的基金库通过一定渠道交由市场化经营投资，所得收益再打入农户账户。这样既可以减少政府的财政压力，又可以实现农户社会保险基金的增值。

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An overview and future research trends of peasants' rights and interest protection in rural residential land exit

CHEN Yu-Xin1， CHEN Hong-Xia1， YU Mei-Jia2
（1.Department of Public Management， Ningbo University， Zhejiang Ningbo 315211， China；2.Department of Finance Management， Ningbo University， Zhejiang Ningbo 315211， China）

Abstract:It is easy to neglect the security， rights and interests of peasant farmers when they leave rural residential land.Based on peasants' rights during the process of rural homestead exit， we summarize and analyze the existing weaknesses and trends in the current research.We argue that the value of rural residential land should be market-oriented， and compensation should be calculated by using a scientifc evaluation method.We should balance fairness and effciency， and assign prices based on the local conditions.A diversifed compensation model should be set up， where farmers can select the compensation modes according to their own need of development and life.We should implement social security for the migrant farmers in cities to ensure their security in terms of health care， and jobs， etc.， and safeguard the rights and interests of farmers leaving their homesteads.

Key words:rural residential land exit； rights and interests protection； market mechanisms； equity and effciency； social security

中图分类号：F301.2

文献标志码：A

文章编号：2095-1329（2016）02-0030-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.008

收稿日期:2015-11-10

修订日期:2015-12-16

作者简介:陈雨欣（1993-），女，政治学与行政学专业.

基金项目:国家社科基金青年项目（13CFX032）；浙江省社科规划重点项目（15NDJC008Z）；宁波市软科学重点项目（2015A10017）；宁波市与中国社科院共建中心课题（NZKT201322）

*通讯作者:陈红霞（博士/副教授）: 8805172@163.com