环境治理顶层设计难在哪？

冀文彦/北京城市学院



环境治理顶层设计难在哪？

冀文彦/北京城市学院

【摘 要】目前，环境治理存在的问题主要是被动型治理、突击性整治、重过程轻结果以及权利分散，利益分割等。要改变现状，就要进行顶层设计，那顶层设计主要从以下几个方面着手。首先要从意识上高度重视；二要从技术手段上支撑；三是资金支持；四是企业转型升级。

【关键词】环境治理;环境现状;顶层设计

环境治理涵盖自然环境和人文环境的治理。就自然环境而言，包括市容市貌、大气污染、水污染、土壤污染、水土流失防治以及跨地区资源调配等。建设生态文明、保护生态环境逐渐成为各地区的主要以及重点工作。

一、市容环境治理取得的实效

从目前的状况来看，市容环境的治理取得一定实效，从以下几个方面可窥一斑：一是环境建设与治理的重点工程立足于生态文明建设以及可持续发展，正在不断满足人民群众的需求，脏乱地区的环境面貌逐步改善；二是对于重点地区、主要街道环境景观、老旧小区、老旧平房区、历史文化保护区、风景名胜区、新城和小城镇环境建设水平不断提高，郊区、农村、薄弱地区、街巷环境水平在不断改善，交通要道即铁路、公路、地铁和交通枢纽及周边地区的环境质量也在不断提高；三是从全国范围来看，逐步构建了符合现代城市特点的环境卫生管理新模式，初步实现了精细、综合、全程监管，城乡环境卫生监管一体化的新格局正在形成；四是道路清扫保洁质量明显提高，垃圾分类及处理结构进一步优化和调整。

二、大气、水、土壤环境的现状

在2014年开展的空气质量新标准监测的161个城市中，只有9.9%的城市空气质量达标，剩余90.1%的城市空气质量不同程度超标。雾霾天气出现在我国城市的范围逐渐增大，而且污染程度也越来越严重。在中国环保部2014年发布的《中国人群环境暴露行为模式研究报告》中指出，在大气污染物浓度相同的情形下，我国城市居民暴露于大气污染中健康风险是农村居民的70%。

2014年，在全国202个城市中开展地下水监测工作，水质较差的城市占61.5%，只有10.8%的城市地下水质达到优良级别。这些监测点除了常规指标超标外，个别监测点检测出砷铅等重金属超标。在中国环保部2014年发布的《中国人群环境暴露行为模式研究报告》中指出，在水中污染物浓度相同的情形下，我国居民经口饮水暴露的健康风险是美国的2.4倍。

2014年，环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，中国的土壤污染较为严重（见表1）。全国土壤总超标率为16.1%，其中重度污染点位比例为1.1%。总体来看，重金属超标问题以西南、中南地区为甚，镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

耕地土壤点位超标率为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。土壤镉超标率7.0%，其中镉重度污染点位比例为0.5%。几年来，农业部门多次抽查结果显示，中国约10%的大米存在镉超标问题。

表1：我国土壤污染现状

三、环境治理存在的问题

一是被动型治理；二是突击性整治；三是环境治理重过程轻结果；四是权利分散，利益分割。要改变目前的环境治理状态，就要实现四个转变，即主动进行环境规划建设、实现常态化环境管理、重视环境整治质量以及实现环境治理体制分区域一体化（如目前已经形成的珠三角经济圈、长三角经济圈、东三省，以及正在形成的京津冀都市圈以及“一带一路”布局下的沿线城市），以此推动环境治理体系的完善以及环境治理能力的提高。

四、环境治理顶层设计的难点

唯有实现环境治理的顶层设计才能彻底改观目前环境治理所存在的问题，那么，环境治理的顶层设计难点到底在哪里？笔者认为，一是行政体制的碎片化。碎片化的行政管理体制导致权利分散，利益分割，一定程度上造成了客观需要的简政放权与强大的体制运行习惯以及主观意志形成的集权制之间存在着一时难以调解的矛盾；二是老生常谈的二元问题，即政府与市场的博弈与平衡，政府该放的要放，市场该管的要管。2015 年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了地方各级政府公布权力清单的时间表。浙江省迈出了第一步，规定政府职责为“法无授权不可为”，同时规定市场“法不禁止即可为”，赋以市场自由权。可以说，必须有强大的整治意愿和强大的改革集团来推动政府释权以及治理法治化，才能逐步改观“上面千条线，下面一根针”的治理结构。

五、如何推动环境治理顶层设计

推动环境治理顶层设计究竟要从哪几个方面入手？笔者认为，首先要从意识上高度重视。要有强大的整治意愿改变现在的政绩观，启动绿色GDP2.0，寻求创新绿色GDP，形成理性、科学的国家统计核算体系；二要从技术手段上支撑。社会转型靠什么？当然是强大的技术力量，几次科技革命的导火索都是由于技术突破。要建设生态文明，必须依靠技术手段形成节能环保的社会服务体系；三是资金支持。资金支持要逐步打破现有的财政拨付方式，改变目前仅仅依赖财政补助的局面，在财政资金保障和维持好顶层设计以及宏观调控的条件下，让市场资金合理流入，使得财政资金真正发挥导向性和杠杆性的作用；四是企业转型升级。“十三五”是企业转型升级的关键期，也是中国新能源革命爆发的关键期，企业要处理好发展与保护环境之间的关系，坚持“高效、节能、集约”发展路径，借力新能源革命，借机生态经济战略，实现自我转型升级的同时，推动中国生态文明建设真正落地。

基金项目：

北京市社会科学基金研究基地项目《京津冀协同发展背景下首都环境治理研究》（编号：15JDJGB005）

作者简介：

冀文彦，1982年生，女，内蒙古包头人，北京城市学院科技与产业发展部主任助理，首都城市环境建设研究基地副主任，讲师。研究方向：城市管理，环境治理等。