日本防灾减灾对策对我国的启示

熊珂，杨真静（1重庆大学建筑城规学院，重庆　400045；2山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，重庆　400045）



日本防灾减灾对策对我国的启示

熊珂1，2，杨真静1，2
（1重庆大学建筑城规学院，重庆400045；2山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，重庆400045）

摘要：中国是一个受自然灾害威胁严重的国家，但我国防灾减灾事业起步较晚，目前还未形成一套完善的灾害对策体系，在灾后重建及应对方面也比较缺乏经验。因此，借鉴他国防灾减灾能力建设对我国城市发展工作具有重大意义，进而维护人们生命财产安全。该文针对我国防灾体系的不足，对日本防灾减灾管理体系的内容、避难空间设计、传统木构建筑的防灾措施、生态环境建设及宣传普及工作等方面进行总结，为加强我国防灾减灾能力建设提供了有益的启示。

关键词：防灾减灾建设；管理体系；避难空间；生态建设

基金论文：该论文为中央高校基本科研业务费（项目编号：106112014CDJZR190008）项目论文之一。

杨真静（1975-），女，重庆人，博士，副教授，主要从事建筑节能、绿色建筑研究。

全球气候变化背景下，我国防灾减灾救灾工作面临的形势日益严峻［1］。近年，随着我国经济发展及政府社会对防灾减灾意识的提升，我国在应对自然灾害措施上已经取得一定的成果。但同许多发达国家相比仍有一定的差距。同时，根据十八届五中全会提出的“加强防灾减灾能力建设”的战略部署，我国仍需要不断夯实国家综合防灾减灾基础。因此，借鉴发达国家的防灾减灾建设来加强我国防灾减灾能力建设是很重要的一个举措。

日本也是一个自然灾害频繁发生的国家，因此防灾减灾对于日本城市建设同样非常重要。对比我国与日本的两次地震灾害造成的损失，显而易见，汶川地震给中国带来的损失远远大于日本的两次地震，同时在国家元首和首批军队的反应时间上也是超过日本的（表1）。造成中日在灾后损失上差距如此大的原因主要是日本在防灾减灾的对策管理和震后重建的工作上做出了积极回应，并且能够迅速在灾害后进行总结和优化防灾减灾的管理经验、防灾技术、灾后重建规划和强化全民防灾意识。本文针对日本在防灾减灾管理体系、灾后重建等方面进行探讨，吸取日本在防灾减灾上的成功经验，为我国的城市防灾减灾建设提供了宝贵的启示。

1　日本防灾减灾管理体系

日本的灾害体制是一个庞大而复杂的系统工程，最早可以追溯到1880年，经过几十年的发展，后于1961年颁布了日本防灾减灾事业方面的根本大法——《灾害对策基本法》［2］。此后，日本政府在该法律的指导下，通过不断地自我改善，形成了一套高效的防灾减灾对策管理体系，为日本的防灾减灾对策奠定了一个良好的基础。该法律的内容大致可以分为法律法规体系、防灾组织体系和防灾规划体系三个方面。这三者的关系可以简要地归纳为法律法规体系是灾害对策体制的基本环节，使得防灾组织体系和防灾规划体系能够顺利进行；防灾组织体系是灾害对策体制的核心内容，是落实法律法规体系与防灾规划体系的关键环节；防灾规划体系则是灾害对策体制的落脚点。经过多年的经验积累，日本在防灾组织体系方面已经建立了包括从政府机关到公民个人在内的详细且高效的组织结构。有效地建立起完善的防灾减灾系统，并且可以快速解决灾害重建等问题。

表1　日本两次地震与汶川地震的对比

2　日本防灾减灾对策与城市设计

日本的防灾减灾对策在城市设计上的体现主要包括现代建筑设计、传统木建筑、社区建设、避难空间设计以及生态环境建设等方面。在此，笔者主要从避难空间设计、传统木构建筑的防灾措施和生态环境建设等三个角度阐述。

2.1避难空间规划设计

日本地震让人们充分意识到了公园等避难空间在震后所起到的关键作用。地震发生后，人们便向室外的开放空间转移，此时公园等避难空间便成为地震发生后重要的场所（图1），为正处于恐慌中的人们提供安全可靠的休憩地。同时，这种避难空间也为震后救援物质配给、保管提供一定的场所。公园内的救护场所，可以供给人们各种生活信息以及咨询服务，并为他们提供相应的交流空间，以减少灾害发生对其造成的精神上的伤害。地震后常有火灾发生［3］，避难空间、道路、防火建筑等可以有效阻隔和抑制火灾进一步蔓延（图2）。

图1　东京首都圈大规模灾害救援部队活动据点分布图

图2　公园阻止地震次生灾害的火灾蔓延鸟瞰图

2.2传统木构建筑的防灾措施

古建筑作为历史的见证和一个国家的重要历史文化财产应制定详细的火灾预防对策，日本在古建筑防火保护方面做了大量工作，建立了有关的保护标准，制定了火灾预防对策措施［4］。在传统木构建筑中，室内消防设施中主要有室内消火栓、移动式灭火器、消防水桶和喷淋灭火设施（图3-图4）。

然而，传统木构建筑相对于新建建筑而言在室内增加消防设施是比较困难的。因此，增设消防、烟感、安保等现代设施，需要以明线方式布置，不应刻意隐藏，以适应修缮保护传统建筑的发展。同时，设备或管线的色彩、走向、外观及布置的位置等则尽可能选择与建筑室内环境协调而又有明显的可逆性和识别性。在室外消防设施方面，日本通过室外消防水炮、室外消防水池和室外消防栓（图5-图6）以达到消防目的。在加强防火管理方面，在传统木构建筑的参观过程中会设置多处防火广告牌，提醒游客不可吸烟等，这样可以减少了失火的概率。

图3　室内消防管道

图4　室内消防栓

图5　室外消防栓

图6　固定消防水炮

2.3先进的生态建设理念

日本政府针对灾后重建的构想提出了理念先进、因地制宜的建设原则。该原则主要是为创造一个节能型、防灾减灾和让灾后受创的人们倍感温暖的社会。日本建筑大师安藤忠雄设计的淡路岛梦舞台，原本计划于1998年竣工，但突如其来的大地震使其项目瘫痪了。地震巨大的破坏力加深了安藤对人与自然关系的认识，促使其重新对这块场地的规划和设计思路进行调整，更加强调与自然的协调。从20世纪50年代末至90年代中期，此场地一直是矿石场，当时由于大量的挖掘使得基岩出露，造成大规模的山体裸露。与此同时，因为山体滑坡等灾害的发生，位于山上和海边的公园都无法发挥其避难功能。因此，安藤在后来规划场地时充分贯彻本次重建基本主题——自然与人的共生，人与人的交流。充分利用了场地的特殊性，设计了以“花”、“海”、“岛”为主题的丰富多彩的空间（图7-图8），在满足地区周边休闲需要的同时使人们与自然更加亲密，创建了人与人心灵交流的空间。该规划设计首先从生态恢复考虑，重建受到破坏的自然景观；其次通过设计创造出具有亲和力的公共场所，增强社会、文化和经济效益，从而体现了环境、人、社会等多方面的意义。

图7　淡路岛“百花段”

图8　淡路岛总体规划模型

3　日本防灾减灾宣传普及活动

频繁的自然灾害使日本政府意识到防灾减灾的必要性，并在每次灾后积累了丰富的经验。他们发现加强人们正确的防灾意识对提高其自我保护能力以及减少灾害对其造成的损失是很有必要的。因此，日本政府十分重视在防灾减灾方面的宣传普及活动，并采取多样化的宣传普及形式。

日本于1982年5月决定将每年的9月1日定为“防灾日”，8 月30日到9月5日为“防灾周”，在这段时间，往往通过展览、媒体宣传、口号、宣讲会和模拟灾害现场等方式举办各种宣传普及活动。例如，京都按照行政区设置了11个消防团，按照实际的3层住宅的1/30的比例自行动手制作成的验证住宅用火灾报警器效果的实验房屋［5］（图9）。除此之外，日本在每年的3月1日和11月9日举办的两次“全国火灾预防运动”以及5月或者6月举办的“水防月”等。

日本提倡灾后营救方案起初是人们的“自救”、接着是社区的“共救”、最后才是政府的“公救”行动。在提高人们的“自救”意识方面，常常通过采取木偶短剧、避难所体验幸存野营、防灾演习（图10）等受欢迎的方式进行。通过建立社区防灾组织来提高日本居民的“共救”意识，在建立防灾组织体系的过程中，开展防灾训练、普及等工作，便于灾害发生后能够顺利展开社区“共救”活动。目前在日本3252个市区町村级行政区划中，有2472个拥有居民自主防灾组织，组织的总数接近9.7万个，按全国总户数统计，有56.1％的家庭加入其中［6］。

图9　实验房屋图

图10　幼儿园防灾演习

4　对我国防灾减灾的启示

相比于日本完善的地震灾害救助体系、成熟的城市设计和多样的宣传普及，我国还有很长的路要走，还有很多工作需要强化和开展。笔者认为，具体应从以下几个方面强化和完善我国防灾减灾能力建设：（1）完善综合防灾减灾管理体系；（2）加强城市建设方面的防灾减灾设计；（3）加大宣传力度，提高全民自我保护意识。

4.1完善综合防灾减灾管理体系

目前我国的防灾法律是一事一法为主，已形成了水法、防洪法、防震减灾法等法律，以及《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》等行政法规，共计30余部［7］。然而，仅仅是这些防灾法律是很难应对地震等自然灾害给人们造成的巨大伤害。因此，我国还需进一步完善防灾减灾管理体系，其主要内容应该包括：（1）必须建设统一的防灾减灾法以应对巨型复合灾害［8］；（2）针对各个层级建立完善且高效的防灾减灾管理体系。

4.2加强城市建设方面的防灾减灾设计

采取日常生活圈作为基础单元，推动社区防灾减灾工作的发展，提升社区整体生活品质。在减少灾害对人们日常生活造成损失的同时，也能促进平日人与人之间的交流。对于城市的避难空间，我们必须建设完善、通畅和覆盖全城的系统。尽量减少灾后给人们造成的再次伤害。避难空间是城市防灾减灾建设的关键组成部分，只有建设密度高和数量大的可达性好的公园绿地，才能达到理想效果。对于传统木建筑的修缮保护方面，设施健全的系统也是我们需要学习的。通过与室内环境相协调的设备管线布置，及对室外消防设施的考虑，以达到与适应现代的防灾减灾目的。在灾后重建的设计理念上，应采取先进的规划理念，因地制宜，尽量多的建立人与自然的对话，为灾后地区创建一个舒适的环境，避免自然灾害的再次发生而造成更大的伤害。

4.3加大宣传力度，提高全民自我保护意识

目前，国内的社区防灾建设工作，大部分是来自政府部门的“公救”行动，人们缺乏在灾害中“自救”和“共救”的意识，这就容易导致社区灾害的救护盲点。因此通过社区基层的多方面融合，共同推动防灾规划与建设，对城市防灾减灾建设是非常重要的。同时，灾害发生时人们所具备的科学常识和自我保护意识也是减少灾害损失的重要环节。因此，加强人们防灾意识和防灾教育常规化是很有必要的。从小教育，尽快普及防灾减灾和自我保护教育。在幼儿园、小学，及早启动人防教育机制，在各个阶段设置必要的课程，让学生能够充分学习到防灾减灾知识。地震、消防等相关部门应该定期向全社会开展宣传普及活动，这些对于提高全民防灾减灾意识也是一个重要环节。

参考文献：

［1］庞陈敏.贯彻落实十八届五中全会精神推动“十三五”时期防灾减灾救灾事业新发展［J］.中国减灾，2016（1）: 24-27.

［2］余爽，唐劲峰.日本的灾害对策体制对重庆城市防灾规划的启示［J］.四川建筑，2011（1）: 14-17.

［3］许浩.日本防灾对策经验与启示［J］.新建筑，2008（6）: 72-76.

［4］吴云清，翟国方，李莎莎.3.11东日本大地震对我国城市防灾规划管理的启示［J］.国际城市规划，2011（4）: 22-27.

［5］董晓白.日本：自主防灾，燃起学生心中的“防范之火”［J］.新安全东方消防，2014（9）:30-31.

［6］林家彬.日本防灾减灾体系考察报告［J］.城市发展研究，2002（3）:36-41+7.

［7］张维.我国防灾减灾类法律法规达30余部常规灾害基本“一事一法”［EB/OL］.［2016 -03 -23］.http://news.sohu.com/ 20110512/n280554606.shtml.

［8］潘跃.中国自然灾害救助体系逐步完善公众防灾意识增强［EB/OL］.［2016-03-23］.http://www.chinanews.com/gn/2011/ 05-06/3021170.shtml.

责任编辑：孙苏，李红

Enlightenment of Disaster Prevention and Mitigation Measures in Japan for China

Keywords:disaster prevention and mitigation construction；management system；shelter space；ecological construction

Abstract:China is a country seriously threatened by natural disasters，but there is not a systematic and comprehensive disaster response system yet，with a lack of experience in reconstruction and response.Therefore，it is of significance to reference experience of other countries in disaster prevention and mitigation for the urban development and people's life security in China.Based on the pitfalls of the disaster prevention system in China，the paper summarizes the contents of the Japanese disaster prevention management system，the shelter space design，the disaster prevention measures for the traditional wood structures，the ecological environment construction and popularization work，offering useful references for the Chinese disaster prevention planning management system.

中图分类号：TU984.116

文献标识码：A

文章编号：1671-9107（2016）04-0012-04

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2016.04.012

收稿日期：2016-03-23

作者简介：熊珂（1990-），女，湖北鄂州人，硕士研究生，主要从事建筑节能、绿色建筑研究。