修法促进民办教育深层变革

胡卫

2015年全国两会上，笔者提交了《关于修订〈民办教育促进法〉的提案》，引发广泛关注。在提案中笔者建议，构建民办学校分类管理制度框架，将非营利性民办学校的法人性质界定为自收自支事业单位法人，厘清政府监管权力与学校办学自主权的权利边界。教育部对提案给予了答复，表示正在加快建立分类管理制度，完善差异化扶持政策体系。目前，在社会各界的推动下，包括《中华人民共和国民办教育促进法》在内的三法修订提上了议程。

民办教育走上法治化道路，始于2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布。该法对于促进民办教育事业健康发展发挥了积极作用，但随着时间的推移，它已经不能适应新时期民办教育发展的需要。穷则变，变则通，关于民办教育的法律修改已势在必行。2015年12月26日，在十二届全国人大常委会第五十九次委员长会议上，全国人大法律委员会建议，对教育法、高等教育法、民办教育促进法一揽子修正案草案进行调整，“一揽子”中的民办教育促进法修改暂不交付表决，待进一步完善后，适时提请全国人大常委会再次审议。

毋庸置疑，目前我国民办教育发展确实面临一些困难和瓶颈问题。就笔者看来，至少存在以下三方面的问题：一是政策环境还不明朗。一些长期制约民办教育发展的制度桎梏和政策壁垒还没有从根本上消除。二是民办学校法人属性不明晰。目前绝大部分民办学校根据1998年施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，登记为民办非企业单位法人，而《民法通则》对法人的分类并无此项，导致民办学校长期处于“非驴非马”的境地。三是办学自主权难以落实。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，“保障民办学校办学自主权”，然而现实中民办学校的办学自主权往往捉襟见肘。

当前，对民办教育实行营利性、非营利性分类，是完善民办教育管理体制、促进民办教育持续健康发展的根本举措，这是我国教育领域重大的思想突破和改革创举，有利于在顶层设计上打破部门利益，共同解决民办教育管理体制中的深层次问题，将对我国整个教育生态产生深远影响，为民办教育改革开启新的窗口期。

如何合理修法，对民办教育进行科学的分类管理，笔者认为应该坚持以下四个原则：

首先，应该从中国国情出发，不能简单照搬西方经验。我国民办教育不像西方发达国家是捐资办学，大多数是投资办学，因此两者的逻辑起点截然不同。《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》都曾明确规定可以取得适当合理回报。因此，在进行分类管理制度设计时，应考虑保护投资者的积极性和合法权益，切忌简单将私产变公产。

其次，政策制定应该面向大多数，体现包容性。由于办学初衷、办学形式、资产来源等的不同，我国民办教育极少有纯营利性或纯非营利性的，而是呈现出“光谱现象”，复杂多样。在进行分类管理政策设计时，要有兼顾，多一些层次，应该着眼于大多数，尤其是对非营利学校应有所细分，合理对待。

第三，政策应该考虑差异性，不能一刀切。我国地域辽阔，各地情况差异显著，不能用一把尺子丈量。在进行民办教育顶层制度设计时，宜求同存异，留有余地，承认差异性，尊重多样性，切忌一刀切、大一统。坚持“老人老办法、新人新办法”，可以让地方大胆探索，先实验试点然后逐步推广。

第四，要尊重举办者意愿，给予其办学选择性。选择营利性抑或非营利性应该是基于民办学校办学主体的自主选择，政府部门不能把非营利性制度设计得宽松一些，营利性制度设计得苛刻一些，应该让两者在公平的赛道上起跑。不能引蛇出洞，然后一网打尽，要求投资方强行选择营利性或非营利性，这样会影响投资者的积极性。

展望未来，面对推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标，面对全面从严治党、依法治国、依法治教的新要求，面对经济转型、产业升级的新形势，需要认真思考民办教育的发展，按照“积极鼓励、大力支持，正确引导、依法管理”的方针，坚持发展和规范两手抓，在发展中提升质量，在规范中完善治理。