基于边界理论的负面清单管理模式研究

◎ 方　虹 张　芳（北京航空航天大学，北京100191）



基于边界理论的负面清单管理模式研究

◎ 方虹 张芳（北京航空航天大学，北京100191）

［摘要］十八届三中全会提出将市场在资源配置的作用由“基础性”转变为“决定性”，使市场与政府的边界问题再一次成为关注的焦点。本文对市场与政府的边界理论进行梳理，用边界理论分析了负面清单管理模式，通过将正面清单与负面清单进行比较，指出负面清单管理模式作为提高外资企业进驻效率、加速转化政府职能及优化资源配置的重要作用，是厘清市场与政府边界的“抓手”。

［关键词］边界理论 政府与市场 负面清单管理模式 外商投资

1　市场与政府边界的问题

在经济发展的过程中，市场与政府之间的边界历来是争论的焦点。数世纪以来，这个争论主要发生在市场经济发达的西方资本主义国家，在目前处于经济体制改革中的中国，市场与政府的边界问题也逐渐成为经济界关注的对象。自中共十四大强调要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，再从十五大到十八大，在市场基础性作用前面所加的关键词虽有所不同，但都集中在强调改革取向是增强市场作用，直至十八届三中全会提出使市场在资源配置中起到决定性作用，更好地发挥政府作用。我们对市场与政府关系的认识在不断深化，也试图寻找二者之间科学的定位。

改革开放30多年来，政府对经济发展起到不可忽视的作用。从2000年的西部大开发，到2009年全球经济危机下，为扩大国内需求制定实施了一系列政策方针，再到支持培育战略性新兴产业。但在政府发挥作用的同时也出现了政府的“手伸得过长”造成产能过剩、资源浪费等问题。要解决这些问题，如何厘清市场与政府的边界就显得至关重要。

上海自贸区负面清单的公布，标志着我国市场经济体制改革进入了一个新的阶段，这一国际通用管理模式的引入，将引资中限制、禁止管理措施进行了明确标识，将“审批制”转变为“审批与备案制”相结合，提高效率。负面清单的公布是厘清市场与政府边界的重大举措之一，为推动经济体制改革提供了新的思考模式，为促使市场资源配置合理化提供了新的思路。

在经济全球化的时代背景下，中国要成为全面开放的市场经济国家，如何界定市场与政府的边界，如何最大程度地发挥市场机制、政府职能成为亟需解决的问题之一。

2　市场与政府边界的理论分析

在西方市场经济发展的漫长过程中，市场与政府作为两种基本的资源配置方式始终存在着选择的争议，并贯穿始终。在不同的历史背景下，观点纷呈，对立程度也不尽相同，至今也未彻底解决。

目前，市场与政府的角色转变和职能定位仍备受关注。市场与政府边界理论问题的焦点在于政府是否干预、政府干预的程度。在经济发展的不同时期，不同历史背景，市场与政府边界是在不断变化的，是动态的不是一成不变。只有市场与政府边界合理化，充分发挥它们各自的作用，才能达到资源的有效配置。

由于市场与政府对市场的作用有着不同的逻辑、机理，正如美国著名经济学家斯蒂格利茨所说：不要把市场与政府对峙起来，而应该是在二者之间保持恰到好处的平衡。

图1　市场与政府动态边界分析框架

在常态下，市场与政府的边界如图1中边界1与边界2。其中融合作用区是指市场与政府共同作用的区域。市场机制这只“看不见的手”会使每种商品的供给自然地与其有效需求相适应，经济主体在追求自身利益最大化的同时，也会使社会利益最大化。市场便如一架构造极其精巧的机器一样灵活运行。政府这只“看得见的手”对经济的干预主要集中在一些市场调节无法发挥作用的领域，如宏观经济的调控、对市场的监控、制定法律法规、维持社会秩序以及提供公共服务。

在非常态下，如在地震、海啸等自然灾害或金融危机出现的紧急情况或者市场失灵的情况下，政府的干预程度就会加大。市场不是万能的，当存在垄断、外部效应、公共物品、信息不对称等情况时，“看不见的手”的显著效应就会消失。政府边界就可能扩大，由边界2运动到虚线边界4。同样政府也不是万能的，政府主导作用过大，在经济体制中干预程度过深，就会导致出现产能过剩、重复建设、经济效率低下等问题。这就需要更多地发挥市场作用，市场边界就可能扩大，由边界1运动到虚线边界3。通常政府和市场的边界就是指凡是市场机制能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就不需要政府干预；凡是存在市场失灵，市场机制不能有效发挥作用的地方，就需要政府干预。实际上，市场与政府的边界是一个动态的过程，不同的国家，受经济发展水平、产业结构、政治体制等因素的影响，政府的干预程度不尽相同，边界的位置不同；同一国家，不同时期不同地区，边界也会存在微调。

在市场制度范围内，明智合理地界定市场与政府之间的适宜边界，是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题。市场与政府的界线，反映着社会资源的配置效率能否达到优化。当市场与政府的边界不合适时，社会资源的配置就处于无效率的状态，会使资源配置发生紊乱而造成资源的浪费和破坏，从而给经济运行和社会协调发展带来损害，就要重新调整市场与政府间的边界。只有市场与政府形成合适的边界，资源在市场与政府间协调配置，才能激发市场活力，使经济健康发展。

3　负面清单管理模式的引出

目前，我国对企业投资准入实行的是审批制度，这必然会产生资源错配和效率低下等问题。新投资项目，谁拿到政府批条，谁就容易获得银行贷款。现在很多过剩产能其实是“批”出来的，造成宏观调控边际效率低。十八届三中全会提出要建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度。“负面清单”管理作为一项引人注目的制度变革得以针对外商投资“试水”，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

上海自贸区出台“负面清单”，不仅是外资准入制度的变革，也是对市场与政府边界的重新审视与厘清。负面清单管理模式，相较于行政审批制度，以备案制为主，极大地降低了政府的行政成本，缩减了政府的权力范围，从制度上减少了寻租、腐败现象的滋生，使政府的工作重心由事前审批向事中、事后监管转移。负面清单管理模式是对政府职能进行重新规制，有利于激发市场活力。这种“法无禁止皆可为”的政府行权理念，是一种市场与政府边界的重新界定。

3.1上海自贸区负面清单的出台

“负面清单”管理模式是一种国际通行的外商投资管理办法，指的是一个国家在引进外资的过程中，制定的以清单的形式公开列出那些与国民待遇、最惠国待遇不相符合的管理措施。1994年北美自由贸易区的贸易协定被视为最早采用负面清单的FTA（自由贸易协定Free Trade Agreement）之一，之后，这种管理模式被很多国家效仿，但各国的清单内容不尽相同。一般负面清单会对服务贸易、投融资领域做出相关规定。目前国际上已有77个国家采用这种管理模式。从目前的发展现状而言，负面清单管理模式有利于对国外投资的吸引。

2013年9月29日，上海自由贸易区宣布实施“准入前国民待遇和负面清单”，借鉴国际通行规则，为我国对外商投资管理体制进行改革做出的重大举措。上海自由贸易区的负面清单将国民经济行业分为18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，制定了190条特别管理措施，达到小类的17.8％。其中包括38条禁止字样：主要出现在涉及国家安全、军事、政治等行业；74条限制字样，在不同程度上限制相关行业外资的进入。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。

3.2“正面清单”与“负面清单”比较

目前，我国实施正面清单的管理模式，即政府依照《外商投资产业指导目录（2011年修订版）》对外资进行管理，上海自贸区负面清单管理模式的推出标志着外资管理进入了新阶段。比较正面清单与负面清单，有以下不同之处：

3.2.1理念不同。正面清单规定了政府鼓励、限制、禁止的外商投资产业清单，政府在一定程度上干预了投资。负面清单的管理模式，只列明了政府限制与禁止的经济行业，取消鼓励支持类投资目录。负面清单更加依靠市场机制，而不是政府干预来调节经济社会发展。

3.2.2内容不同。正面清单与负面清单均根据国民经济行业对外商准入进行了列表式管理。负面清单将限制、禁止条款规定得更精细。例如，制造业方面，对造纸和纸制品业、记录媒介复制要求合资、合作；限制投资出版物的印刷，要求中方控股，且注册资本不得低于1000万美元；对汽车零部件及配件制造要求合资合作，并规定新能源汽车能量型动力电池外资比例不超过50％。

金融业方面，对货币金融服务、资本市场服务、保险业等做了详尽的规定。投资融资租赁工资的外国投资者总资产不得低于500万美元，工资注册资本不低于1000万美元，高级管理人员应具有相应专业资质和不少于3年从业经验。证券方面，证券公司的外资比例不得超过49％，初设时范围仅限于股票和债券承销与保荐等，经营两年以上符合条件方可申请扩大业务范围。而证券投资咨询公司、期货公司仅限港澳资金投资，且参股比例不得超过49％。

3.2.3模式不同。正面清单列明了我国针对国民经济行业制定的鼓励、禁止、限制外商进入的行业，外商投资行为完全按照该指导目录进行，只有在清单所鼓励外资进入的行业范围内，享有国民待遇。也就是“正面清单”的管理模式。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确列出哪些领域和行业是限制或禁止外商进驻的。除此以外的行业，外商享有与东道国国民相同的准入权，属于“法不禁止皆可为”。

3.2.4制度不同。正面清单，外资进入要实施审批制度，审批制度一方面加大了政府部门对外资进入行业的限制、严重减缓外资进驻效率，不利于吸收外商投资；另一方面造成资源错配、宏观调控边际效率下滑和腐败频发等一系列问题，阻碍了经济社会的健康发展。相较之前的外商投资管理模式，负面清单是清晰、简明、公平的，负面清单列明了限制的领域，限制的程度。负面清单的管理模式加大了投资自由化的程度，是经济全球化进程中的必经阶段，有利于全球资本流动的有效性，实现市场平衡。

目前，已公布的负面清单，存在负面清单过长；简单的将原有《外商投资产业指导目录》转化为负面清单，在清单内容上没有实质的改变；禁止款少限制款多等问题。负面清单是在禁止范围以外的部分都予以开放，而使用“限制”一词的管理措施，就存在许多解释的空间，并没有达到完全的负面清单的方式，管理模式的实质性改变不够。

针对这些问题，应当切实做到理顺产业目录，通过调研、分析、评估调整负面清单，做到清单透明化、简短化，从而提高经济效率；除此之外在在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面的配套改革要时时跟进，按照事中、事后监管要求，探索建立综合执法体系，完善企业信息共享平台，确保负面清单管理模式有效性。

4　负面清单管理模式成为厘清市场与政府边界的“抓手”

负面清单就是说仅仅规定企业“不能做什么”，与限定企业“只能做什么”的管理模式相比，无疑会让市场发挥更大作用。这种管理模式一经推广，将成为中国经济转型升级的一大“抓手”，主要表现为以下几个方面：

4.1提高外资企业进驻效率

负面清单管理模式对外资企业而言，可以针对清单进行自身比对，对不符合进驻的部分进行自主调整。负面清单这一管理模式在外资准入方面更加公开透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资具有积极的正面作用。外商投资项目由审批制改为备案制，简化手续，缩短项目落地时间，提高了外资的进驻效率，能够给企业经营带来更多的经营自主权，从而更好地创造效益。

4.2推动政府职能转变

负面清单管理模式是在中国综合实力已不同以往、抵抗经济变动冲击的能力大大增强的基础上，减少直接管制而更多采用间接管理，同时降低经济运行成本。通过负面清单对外资进入进行管理，将清单以外的行业实施备案管理，取消了合同章程审批制度，实施“审批与备案管理”相结合的方式。在一定程度上削弱了政府对外资进入控制的影响程度，提高了贸易自由化的程度，是我国政府权力下放的重要措施之一。政府职能由重视事前审批转向重视事中、事后监管，压缩了政府部门在核准项目过程中寻租的空间，降低政府行政成本与可自由裁量空间，有利于使政府在市场活动中的角色从参与者向监管者归位。重新界定市场与政府的边界，政府如何服务市场、监管市场、推动贸易自由化便利化；提高政府的效率和透明度。

4.3提高资源配置有效性

上海自贸区建立负面清单管理模式，在自贸区内试行准入前国民待遇，率先在自贸区范围内进行改革投资项目管理、外商投资企业设立及变更管理、工商登记三个环节。这样既能减少产能过剩的现象，又可以打破垄断，激发市场活力，如通信、石油、铁路运输行业适当的引资可以打破国有企业一枝独秀的垄断地位，使市场主体活力得到充分发挥。逐渐放宽市场准入行业范围，外资进入由政府控制转为市场决定，有利于资源的有效配置，有利于市场实现公平、透明、有效的竞争机制。

负面清单管理模式的建立，是我国外商投资管理的体制改革新思路，有利于划分政府、市场边界。建立、完善相关法律法规，确定外资引资过程中政府的职能范围。明确划分政府、市场的边界，减少政府审批，政府简政放权，重视市场作用。切实做到政府健全宏观调控体系，引导和调控经济运行；加强市场监管，创造公平公正的经济环境；履行社会管理职能，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正；强化公共服务职能，努力提供 公共产品和服务的职能。放权于市场，加强市场主体信息公开，强化市场在经济发展中的作用，实现市场资源配置的功能。