江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划研究——以泰兴市虹桥镇为例

祝 萍， 范力心， 许 军

(1.泰兴市国土资源局，江苏泰兴 225400 ；2.南京国图信息产业股份有限公司，江苏南京 210036；3.南京师范大学，江苏南京 210023)



江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划研究
——以泰兴市虹桥镇为例

祝 萍1， 范力心2，3， 许 军2

(1.泰兴市国土资源局，江苏泰兴 225400 ；2.南京国图信息产业股份有限公司，江苏南京 210036；3.南京师范大学，江苏南京 210023)

摘要同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划创新性地探索了村庄建设用地布局和农村建设用地“减量化”的新方法，缓解建设用地供需矛盾的同时改善了农民的生活水平。该研究以泰兴市虹桥镇试点工作为例，探讨了江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的政策、工作成效以及存在的问题，从强化行政手段、经济手段、技术手段等方法提出了保证规划顺利实施的对策建议。

关键词村庄建设用地；布局调整；实践；对策

当前，我国正处于城市化高速发展的关键时期，城市化加速了城乡资源的流动，一方面增强了城市的辐射作用，促进了工业化和城市经济的快速发展，另一方面也造成了城乡差距扩大、城市承载能力不足和资源瓶颈凸显等问题[1]。面对不断加大的人地矛盾，探索保持耕地总量动态平衡和城镇建设用地占用耕地的周转，对促进我国城乡协调发展有着重大意义，进一步规范农村土地综合治理工作，统筹城乡发展和耕地保护，探索新的集约节约用地模式势在必行[2]。

2014年3月，国土资源部下发《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》，批复的方案中明确在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整利用，在确保先垦后用、建设用地总量不增加的前提下，由省国土资源主管部门统筹安排、严格监管，纳入国土资源部农村土地综合整治监管平台。2014年7月，在《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划 “五量调节”战略实施方案》中，对有序推进同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整这项工作作出了具体部署，包括要求研究制定试点办法。2014年11月，江苏省国土资源厅出台了《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法(试行)》，该方案围绕维护群众利益的要求，创新性地探索了村庄建设用地布局和农村建设用地“减量化”的新方法，缓解建设用地供需矛盾的同时，提高农民的生活水平。

1同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划的相关概念

1.1同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划的内涵同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，将同一乡镇范围内规划撤并村庄涉及的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于镇村建设的地块(即建新地块)共同组成布局调整区，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整、优化，实现耕地数量有增加、建设用地总量有减少、镇村布局更优化、农村环境有改善[3]。

1.2与城乡建设用地增减挂钩规划的对比

1.2.1模式对比。城乡建设用地增减挂钩全面实行“先垦后用”挂钩模式。 “先垦后用”挂钩模式是指挂钩试点地区分年度建立挂钩复垦项目备选库，挂钩复垦项目由可复垦整理为农用地和耕地的农村现状建设用地地块(即拆旧地块)组成，经实施、验收后确认实际新增农用地和耕地面积，作为下达年度挂钩指标规模和编制年度挂钩实施规划的依据；年度挂钩实施规划经省整体审批后实施[4]。

同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划采用“先垦后用、限定乡镇、减量化”的调整模式。不仅同城乡建设用地增减挂钩要求“先垦后用”，而且限定了用地范围，布局调整建新指标不得跨镇域使用。此外，建新地块新增建设用地面积应当低于复垦形成的农用地面积的90%，建新地块占用的耕地面积应当低于复垦形成的耕地面积的90%，严格遵循建设用地减量化要求。

1.2.2步骤对比。城乡建设用地增减挂钩的工作步骤主要包括：编制挂钩专项规划、分年度建立挂钩复垦项目备选库和编制年度挂钩实施规划。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划的工作步骤是参考城乡建设用地增减挂钩制定的，主要包括编制试点工作实施方案、分年度建立挂钩复垦项目备选库和编制年度实施规划。《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法(试行)》中规定，同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作中拆旧复垦项目的建库、实施及验收和布局调整区建新地块的报批都参照城乡建设用地增减挂钩的相关规定办理。

1.2.3拆旧地类对比。城乡建设用地增减挂钩复垦项目中的拆旧地块应是现状农村居民点和废弃工矿用地，然而在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整中拆旧地块涉及的现状地类必须为农村居民点，不可为废弃工矿用地。

2泰兴市虹桥镇村庄建设用地布局调整规划编制试点

2.1试点乡镇概况虹桥镇位于泰兴市西南部，北部自西向东依次与滨江镇、济川街道、张桥镇、曲霞镇接壤，西南部濒临长江与常州市隔江相望，东南界靖江市。地理区位条件优越，地处沿海和长江“T”字型产业带的结合部。

虹桥镇于2010年4月设立，由原来的七圩、蒋华2镇合并而来，辖3个居委会、24个村委会以及一个省级虹桥工业园区。虹桥镇行政区域面积107.73 km2，总人口8.01万。合并后的虹桥镇更好地整合、开发利用了相关资源，实现区域经济的跨越式发展。

选择泰兴市虹桥镇开展江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，具有区位条件优越、综合财力较强、土地管理规范、权属清晰、政府领导高度重视、群众积极响应等方面的优势。

2.2村庄建设用地布局调整

2.2.1拆旧区划定方案

2.2.1.1群众意愿调查。镇政府组织调查小组对城市规划区外的农民针对退出宅基地的意愿进行了抽样调查。调查结果显示，传统劳动力比例明显很少，且呈现下降的局势；农民有条件退出宅基地的意愿明显，有69.56%的农民愿意在一定条件下将宅基地退出；同时，农民适度规模化经营将是社会发展的潮流，79.90%的农民愿意进行土地承包经营权流转。可见，农民具有进城享受更高水平的生活条件的意愿。

城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，而且其直接作用是富裕农民、造福人民。从表面利益来看，农民退出宅基地将带来良好的居住环境与方便完善的基础和公共设施，获得与城市居民同样的基本生活居住条件，这也是与原农村居民生活条件差异的集中体现。然而，退出宅基地会使农民失去土地，同时，城市就业成本与风险、生活成本、退地补偿标准以及城市居住成本都将严重影响着农民的决定。因此，应在合理的退地补偿标准下，促进农村剩余劳动力就业，为农民提供更好的居住条件，提高农民的收入水平，使农民做决定时不再艰难[5]。

2.2.1.2拆旧地块划定。严格遵循同一乡镇布局调整试点工作的指导思想与实施细则，结合泰兴市虹桥镇的实际情况，全镇划定297个拆旧地块，拆旧区分布于虹桥镇的23个行政村，其中除九圩村、蒋华建成区、新市建成区和七圩建成区未有涉及之外，其他村庄均有涉及，且主要分布于高圩村、六圩村、同德村等，均位于《虹桥镇镇村布局规划》镇区用地及保留村庄用地之外，所属行政村均已列为规划拆并村庄。拆迁面积为34.682 1 hm2，共涉及拆迁农户693户，2 355人，162个组别。

拆旧区地块分2个年度进行实施，拆旧区总规模34.682 1 hm2，其中，2015年度安排135个拆旧地块，面积15.4248 hm2，涉及21个村；2016年度安排162个拆旧地块，面积19.257 3 hm2，涉及20个村。

2.2.2建新区布局方案。村庄建设用地布局调整建新地块位置根据泰兴市及虹桥镇土地利用总体规划、城市建设发展规划、泰兴市虹桥镇镇村布局规划等相关规划确定，重点用于被拆迁农户的安置、当地基础设施、民生工程、重大产业、城镇建设。

根据城乡建设用地增减平衡“双控制”原则，在拆旧区范围外安排建新用地总规模为32.372 1 hm2，占用农用地29.492 4 hm2，占用耕地25.915 6 hm2。其中建新安置地块1个，面积6.648 3 hm2；剩余均为建新留用区，全部安排在虹桥镇，用地布局由虹桥镇人民政府按照国家供地政策和节约集约用地要求，依据虹桥镇土地利用总体规划、镇村布局规划、相关产业规划以及项目区布局的基本原则统筹安排、统一实施。

2.2.3建设用地减量化方案。根据建新留用安排，2015～2016年拟复垦农村建设用地34.682 1 hm2，复垦后预计可增加农用地面积34.682 1 hm2，新增耕地面积33.739 2 hm2，具体见表1。

表1布局调整区农村建设用地及复垦形成指标情况

Table 1Village construction land in layout adjustment region and the reclamation form indicators

实施年度Implementa-tionyears拆旧区Destroyarea新增农用地Newlyaddedagriculturalland新增耕地Newlyaddedarableland201515.424815.424814.9669201619.257319.257318.7724合计Total34.682134.682133.7392

拟申请新增建设用地规模为31.213 9 hm2，占试点实施后新增农用地面积的90%，其中允许占用耕地面积为30.365 3 hm2，占复垦形成的耕地面积的90%。

建新地块共计占用新增建设用地指标31.212 9 hm2，占复垦新增农用地面积的90.00%，占用耕地指标25.915 6 hm2，占复垦形成耕地面积的76.81%，项目实施后建设用地规模减少3.469 2 hm2。

2.3搬迁补偿与迁建

2.3.1搬迁补偿。拆迁补偿标准参照《市政府关于调整征收土地地上附着物补偿标准的通知》(泰政发〔2009〕67号)以及《江苏省泰兴市虹桥镇人民政府征收集体土地房屋补偿安置暂行办法》，对搬迁进行的补偿包括房屋补偿、附着物补偿、装饰装潢补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、拆迁奖励、以奖代补费。

2.3.2搬迁安置。

2.3.2.1搬迁意愿调查。通过走访农户、召开村民代表会议和初步调查，了解拆旧区拆迁安置意愿。拆旧区涉及行政村均位于偏远区域，处于城郊结合部，涉及拆迁农户收入与生活水平与城镇区有较大差距，拆迁房屋破旧老化严重，拆迁意愿强烈，而安置区在虹桥工业园区，交通便利，配套实施完善。此次试点实施期限内选择的拆迁农户均为有拆迁意愿的对象，经调查，涉及拆迁农户中802户，2 726人愿意选择进城镇居住，占总拆迁农户的95.5%；38户，130人愿意选择货币安置，占4.50%；愿意搬迁率达100%。

2.3.2.2搬迁安置方式。被拆迁户可选择货币补偿，也可以选择产权调换。被拆迁户若选择产权调换，则在虹桥新城安置区统一集中安置，且实行靠套型安置。被拆迁房屋的所有权人若选择货币补偿，按该户应享受安置面积给予补偿，同时不得再享受产权调换。

2.4规划编制与实施过程中的问题

2.4.1与各规划衔接。在规划编制时，需要准确地把握各部门的用地需求，从而为科学预测各产业用地需求、协调用地矛盾提供科学依据，减少规划方案调整的频率。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整规划要与土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划等规划一一衔接，具有一定的难度。

2.4.2农民权益保障。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作中，应以切实维护农民权益为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位。但目前公众参与机制尚未健全，上下信息传递不顺畅，农民的意愿难以得到重视。同时，迁村并点、入住高楼等整理模式可能并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用[6]。

2.4.3资金支撑。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是一项大工程，投资较大，主要包括拆迁补偿费、土地复垦项目的实施费用、安置区基础设施建设费和过渡安置费等，所需资金较高，而资金是同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进[7]。

3对策与建议

3.1强化行政手段

3.1.1严格资金管理。以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金的综合使用效益。切实加强资金使用监管，严格按照资金用途分类使用，严格执行“收支两条线”，结余指标产生的土地增值收益必须及时全额返还农村。

3.1.2强化监管检查。建立有效的监督机制，主要包括项目建立及资金使用监督机制。在规划实施过程中，加强项目监理的职能作用，以保证项目质量和实施进度。充分发挥土地执法监察的作用，加强动态巡查，完善问题发现和查处机制。

3.1.3加大宣传力度。做好实施方案的公示、听证工作，加大宣传，增强群众对村庄建设用地布局调整项目的认识，更新农民观念。做好搬迁安置补偿、土地复垦等相关政策、法规的宣传，使农民能够切实理解村庄建设用地布局调整项目的目的和意义，为规划的实施奠定良好的群众基础[8]。

3.2强化经济手段

3.2.1设立财政专项。村庄建设用地布局调整实施所需资金全部由政府财政负担，设立专门账户，将土地出让金等用于农村建设用地整理的资金集中起来，作为资金的固定来源。实行专款专用，同时建立资金使用审计制度，确保资金的合理利用。

3.2.2建立滚动开发机制。建立以地养地、利用建新用地收益进行滚动投入农村建设用地整理的机制。通过将出让留用地块土地使用权取得收益，专项用于农村建设用地整理，进行滚动开发。

3.2.3加强资金使用管理力度。严格各项费用的收缴，加强资金使用管理力度，保障资金的及时到位；贯彻“谁整理、谁受益”的原则，制定相应奖惩制度；贯彻落实城市反哺农村、工业反哺农业政策，工程中建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益，要按一定比例返还农村，支持农村集体发展生产和经济。

3.3强化技术手段

3.3.1科学制定实施方案。根据土地利用总体规划、镇村布局规划，对辖区村庄用地现状、复垦潜力、投入和效益等进行分析评估，确定挂钩复垦的目标和任务，明确复垦位置、范围、规模、时序以及安置的位置、范围和时序等。

3.3.2建立完善布局调整档案管理制度。完善土地调查和土地统计制度，利用“3S”技术及时掌握土地利用现状变化情况，为方案的实施和监督提供有力的依据和保障[9]。

3.3.3加强信息管理。及时将全镇复垦建新地块分布图、位置、数量等相关数据汇总，建成全镇村庄建设用地复垦规划数据库，对布局调整地块的数量及质量变化进行动态监测，掌握规划实施情况和存在问题，及时提出解决方法，保证规划方案的顺利实施。

4结语

村庄建设用地布局调整，将同一乡镇范围内规划撤并村庄涉及的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成布局调整区，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整、优化，实现耕地数量有增加、建设用地总量有减少、镇村布局更优化、农村环境有改善。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整不仅要做好村庄建设用地布局调整，完成拆旧建新，同时更要保护好农民权益，做好搬迁补偿与安置，妥善解决其居住、就业、养老保障等问题。该研究对泰兴市虹桥镇开展的试点工作进行研究，探讨了江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的政策、工作成效以及存在的问题，总结试点经验和成果，为全面推进镇域村庄建设用地布局调整工作奠定基础。

参考文献

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[2] 胡传景,张玲.统筹城乡发展 促进土地节约集约利用：城乡建设用地增减挂钩试点工作有待加强和完善[J].国土资源,2008(9):26-29.

[3] 江苏省国土资源厅.江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法(试行)[A].2014-11-05.

[4] 孙百歌,胡传景.强化土地管理制度建设 拓展城乡建设发展空间：关于完善城乡建设用地增减挂钩试点工作的构想[J].国土资源情报,2011(7):52-56，48.

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[7] 赵晨晨,罗海波,周慷慨.城乡建设用地增减挂钩研究现状及发展对策[J].南方农业学报,2013(3):540-544.

[8] 王婷.城乡建设用地增减挂钩制度创新研究[D].南京：南京农业大学,2012.

[9] 陈永林.基于3S技术的土地利用研究进展与展望[J].赣南师范学院学报,2014(3):121-124.

Research of Village Construction Land Layout Adjustment within the Same Scope of Township in Jiangsu Province—A Case of Hongqiao Town in Taixing City

ZHU Ping1,FAN Li-xin2,3,XU Jun2

(1.Land Resources Bureau of Taixing City,Taixing,Jiangsu 225400; 2.Nanjing Guotu Information Industry Co.,Ltd.; Nanjing,Jiangsu 210036; 3.Nanjing Normal University,Nanjing,Jiangsu 210023)

AbstractVillage construction land layout adjustment within the same scope of township explored the innovative method of the quantity reduction of rural construction land layout and rural construction land,alleviated the contradiction between supply and demand of construction land,and improved the standard of peasants′ lives.Pilot work in Hongqiao Town of Taixing City was researched.Problems,policies and work achievements of village construction land layout adjustment within the same scope of township were discussed.Countermeasures were put forward from the aspects of administrative means,economic means and technology means in order to ensure the smooth implementation of the plan.

Key wordsVillage construction land; Layout adjustment; Practice; Solution

作者简介祝萍(1973- )，女，江苏泰兴人，经济师，从事土地利用与规划管理研究。

收稿日期2016-02-05

中图分类号S 29

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)08-251-03