东欧国家PPP模式实践及对中国的启示

吕笑月+汪伟勃

[摘要]近年来，PPP模式开始在中国受到政府以及社会的普遍关注，特别是政府推进PPP模式发展的力度前所未有，2015年4月连续出台法律法规，用制度为PPP模式的发展保驾护航。由于东欧国家的PPP发展程度与中国相近，文章先介绍PPP模式的基本情况，然后分析东欧国家运用PPP的实践和经验得失，最后对中国PPP模式发展谈几点看法。

[关键词]PPP模式；俄罗斯；波兰；中国

1PPP模式的基本情况

Public Private Partnership，简称PPP，是一种起源于英国的项目融资模式，主要适用于公共基础设施建设。顾名思义，PPP是指公共部门和私人部门的合作，根据中国财政部的相关文件和通知，PPP被译成政府和社会资本合作，这种翻译更符合中国的国情和表达习惯。按照这个概念，PPP是一种在公共领域引入社会资本，充分发挥社会资本的资金优势、市场效率以及创新意识，以满足公共需求的机制。由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语也不同，或者对于同一个术语的理解不尽一致。德国学者Norbert Portz甚至认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”

虽然理论上PPP模式可以适用于任何一个行业，但是西方资本主义国家普遍认为公共部门不应该参与竞争行业的生产经营，因此公私合作主要是指自然垄断、非竞争行业中的公共部门与私营部门之间的合作。

PPP模式具有三大显著特征：伙伴关系、利益共享以及风险公担。一是伙伴关系。是指政府和社会资本（即企业）之间形成平等合作的伙伴关系。首先政府与企业在项目目标上一致；其次为了能够长期保持伙伴关系，还需要伙伴之间相互理解、相互监督、相互合作。二是利益共享。是指政府与企业分享利润。除此之外，还需要控制企业可能产生的高额利润。因为绝大多数PPP项目是公益性的项目，并不以利润最大化为目的。利益共享是形成伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会形成长期稳定的PPP模式的伙伴关系。三是风险共担。是指政府与企业共同承担可能发生的风险。通常情况下，政府会利用自身的优势，尽可能地承担较多的风险以吸引社会资本的参与。例如在公路、桥梁、隧道等建设项目的运营中，如果因一段时间内车流量不够而导致企业达不到基本的收益，政府会对其提供适量的现金补贴，这种做法能够有效控制企业因车流量不足而引发的经营风险。与此同时，企业会利用其优势承担较多的甚至全部的管理和经营职责，而这个领域恰恰是政府部门 “官僚主义低效风险”的易发区域。

PPP模式的运作模式有很多种，以下介绍十种主要的运作模式。

第一，建造、运营、移交（BOT）。私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件，在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。BOT是PPP最常见的一种模式。

第二，民间主动融资（PFI）。PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

第三，建造、拥有、运营、移交（BOOT）。私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

第四，建造、移交（BT）。民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

第五，建设、移交、运营（BTO）。民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

第六，重构、运营、移交（ROT）。民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

第七，设计建造（DB）。在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

第八，设计、建造、融资及经营（DB-FO）。私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

第九，建造、拥有、运营（BOO）。私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

第十，购买、建造及营运（BBO）。一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）。

2PPP模式在东欧的实践和得失

从世界角度上来看，PPP模式起源于英国，西方资本主义国家经过了多年的发展后，现在已相对成熟。而东欧国家PPP的起步较晚，与中国PPP的发展情况比较接近，因而更具有借鉴作用。

2.1波兰

东欧国家中PPP的发展最为突出的国家就是波兰。波兰是一个中等东欧国家，面积约31.3万平方公里，在经济转型20年后迅速成长。目前，波兰经济总量在世界排名20位左右。波兰如今是东欧剧变后经济发展最好的一个国家。波兰不仅经济改革走在东欧前列，其PPP模式发展的成功经验同样值得学习。

波兰最早在20世纪80年代就已开始引入公私合作模式，只是当时在波兰尚未形成完善的PPP体系，也没有明确的法律法规。波兰关于PPP的法规于2009年开始正式实施。正式实施后的两年间，波兰共向私人投资者开放了37个PPP项目。其中马佐夫舍省项目数量最多，共16个，占全部项目数的43%。这些项目预期共耗资19亿兹罗提，主要涉及融资、建设以及管理。

以其中的一个垃圾处理工厂为例。2004年波兰波兹南市政府决定建一个垃圾热处理工厂对城市垃圾进行处理及回收利用，但是存在资金不足、缺乏垃圾热处理技术和经验等局限，因此决定采用PPP模式。2010年波兹南市政府确定了工厂选址。2011年4月开始参照 《政府和社会资本合作法案》对社会公开招标，2013年4月选定中标者，并授予特许经营权，于同年8月签订了PPP协议。该项目的政府方是波兹南市政府，社会资本方是一家由SITA公司和Marguerite垃圾处理公司共同组成的特殊目的公司—— Sita Zielona Energia公司。SITA公司和Marguerite垃圾处理公司各持50%的股份。SITA公司是苏伊士环境公司旗下的子公司，在欧洲管理着48家垃圾热处理工厂，有着相当丰富的经验；Marguerite垃圾处理公司是Marguerite Fund投资基金的子公司，Marguerite Fund是欧洲规模最大的基础设施投资基金之一。

市政府在项目前期进行了市场调查，发现垃圾处理的需求区域存在风险，政府主动承担该项目的需求风险。而企业承担建设和可用性风险。同时，企业还要负责整个项目周期内垃圾热处理工厂的运营工作和维护工作。

社会资本方报酬的支付机制是根据估算的垃圾热处理工厂的运营成本、贷款的还本付息额、社会资本方的计划利润份额等各项之和，再扣减电能和热能的销售收入来计算。支付机制中各个部分的具体金额依据社会资本方向市政府提供的详细结算账户数据确定，市政府通过这种方法能够保证计算结果的准确性。

2.2俄罗斯

东欧国家中大部分是前苏联解体后的国家，其中最具代表性的就是俄罗斯，而且俄罗斯和中国在很多地方都有相似之处，因此俄罗斯PPP模式的发展进程以及遇到的问题都非常值得研究。自1992年俄罗斯经济转轨以来，俄罗斯经济的快速发展一直受到投资匮乏、资金短缺以及过分依赖资源产业等因素的制约。为了解决这些问题，俄罗斯开始尝试PPP模式。俄罗斯最早涉及PPP的相关规划在21世纪初，出现在俄罗斯有关国家发展主要任务和目标的规划文件中，但是当时尚未引入PPP模式的概念。一般认为，PPP模式正式在俄罗斯提出是在2005年通过的《特许协议法》中。在《2006—2008年俄罗斯联邦中长期社会经济发展纲要》中，规定了俄罗斯PPP模式的主要优先方向和若干形式。

值得一提的是，PPP模式在俄罗斯不仅被应用在基础设施建设上，也被广泛地应用在高新创新领域上。俄罗斯国家研究和科学统计中心的数据表明，2009—2011年两年间由联邦大学、研究所参与的PPP项目有1000多项。PPP模式在俄联邦专项计划《2002—2006年科技发展优先领域研发》框架下得到积极应用。在计划的开始阶段，侧重于纯科学研究，主要方向是国家科研机构的基础研究和探索性研究。此时政府承担了大部分投入；从2005年起，开始转向具体的科研成果。在这个阶段，包括私人资本、俄罗斯本国和国际科学研究基金、银行贷款及项目执行单位自筹资金等在内的预算外资金逐渐成为主导。在专项计划框架下，利用PPP模式共实施了13个重要创新项目。从2002—2006年科技发展优先领域研发专项计划的实施过程来看，俄罗斯政府在努力探索国家和私人商业在科学创新领域的有效合作方式，也在不断完善相关机制和法律基础。在这一点上非常值得中国借鉴，发展高新技术产业、完成经济转型也正是中国当前的重要任务，这给中国的经济改革带来了一个新的思路。

2.3经验和教训

2.3.1经验

波兰波兹南市城市垃圾热处理工厂项目对于我国在类似的领域运用PPP模式具有一定的借鉴意义。

第一，参照法律法规，公平选择社会资本方。对于一个结构复杂、特许期长的PPP项目，选择资金实力雄厚、经营经验丰富的社会资本方是确保项目取得成功的关键。同时在选择的过程中也需要保证公平性，这就需要法规的支持了。波兰在2009年正式实施《政府和社会资本合作法案》，这规范了PPP项目选择社会资本方的流程，为PPP项目提供制度保障。

第二，政府与企业双方风险共担，促进合理分担风险。风险的识别与合理分担是PPP模式成功的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升。对于类似的公共项目，是否有足够的业务量有较大的不确定性，也是收益多少的关键，这是公司在运营方面的风险。在此案例中，市政府在市场调研后主动承担了该风险，而企业一方也承担起政府并不擅长的管理职责。这样既能够降低企业的运营风险，也能够保障项目的顺利经营。

第三，制定合理的报酬支付方式。对于由社会资本方负责运营和维护的PPP项目来说，在PPP协议中明确规定社会资本方报酬的计算方法至关重要。一个合理的报酬支付机制能够对社会资本方起到激励和约束的作用，毕竟社会资本是逐利的，如果项目没有足够的收益，那么没有社会资本会加入进来。我国在PPP项目中，应事先与社会资本方协商制定报酬的具体计算方法，还应适当考虑补贴和超额利润扣减，当社会资本方的收益不足时，可以给予适当的补贴，保证项目能够经营，不至于亏损而无力经营。对于超额的利润政府可适当进行扣减，对消费者补贴，毕竟PPP项目带有公益性，并不完全以获取最大收益为目的。同时这样也可以激励社会资本方保质保量提供服务，防止为了获取超额利润而降低服务水准和成本的行为。

2.3.2教训

第一，政府介入过多。通常在西方发达的资本主义国家的PPP项目中企业和政府更多的是对等的合作关系。而在俄罗斯政府对于PPP项目通常占据主导地位，政府对于PPP项目的介入过多，并没有将企业视为合作伙伴。这在一定程度上打消了社会资本参与PPP项目的积极性。这一点与中国的情况非常相似，要解决这一问题在一方面要靠法律法规的规范；另一方面还需要政府部门自身观念的转变。

第二，重视大项目忽略小微项目，重视项目数量不注重其经营状况。地方的各级政府部门考虑的自身的利益，往往会过分地追求规模较大的PPP项目，而对于小项目的支持力度不够，中央政府在这方面应加强宏观层面的布局。同时，地方政府为响应号召会大力支持PPP项目的达成，但是对于其后续的建设和经营状况却并不关心，常常产生“雷声大雨点小”的情况。2009—2011年两年间由联邦大学、研究所参与的PPP项目虽然有1000多项，然而真正顺利开展工作的却只有1/3。就PPP项目而言，绝大多数项目都是耗时长的项目，因此很容易出现签订协议容易，但是真正建设和运营完全顺利的并不多。在这方面，政府部门需加强监督工作，督促项目按时完成，顺利经营。

第三，法律和相关政策不健全。虽然俄罗斯的政府文件中提出要大力发展PPP模式，但是未出台相应的法律法规对其进行规范和保护。只有圣彼得堡市等一些少数地区通过了关于PPP模式的地区性的法律文件，但是却并不是很完善。另外，也缺少有效、明确和长期的优惠及鼓励政策。因此俄罗斯政府并没有充分调动起社会资本对于PPP模式的热情。原本中国同样也存在此类问题，但是就在最近陆续出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这不难看出中央政府对于推动PPP模式发展的坚定决心。不过PPP模式在中国仍在起步阶段，相关法律法规尚有不完善之处。

第四，观念上的束缚。在引入PPP模式的过程中，俄罗斯受到了注重形式而忽略效率的传统模式的束缚，这与西方发达资本主义国家注重实用主义的观念有明显不同。这导致的直接结果就是执行力不高、效率低下，并不能完全发挥PPP模式的优势。同时俄罗斯关于社会资本的思想观念还不够开放，与西方的主流资本主义国家有相当大的差距。这一点中国应该尤为警惕，俄罗斯的前身苏联和中国都是社会主义国家，在意识形态上有一定的相似之处，对于市场经济的理解不如西方老牌资本主义国家透彻。就俄罗斯而言，其实国际上最为先进、最为时兴的模式都有引入，但是最后的结果都并不尽如人意，归根结底还是观念上的束缚。虽然习近平主席早在去年就已在《决定》中提出“让市场在资源配置中起决定性作用”，也一直在强调经济转型，但是部分地方政府仍未能领会其精髓，思想过于保守，对私人资本的开放程度不足。

3中国PPP模式的发展及启示

虽然公私合作模式早在20世纪80年代中期就已被引进中国，但是直到近几年才开始受到社会各界以及各级政府部门的广泛关注。我国最早使用的PPP模式是BOT模式，且至今仍在广泛应用。从PPP模式最初被引进至今已经历了四个阶段，如今正迈入第五个阶段。“从20世纪80年代中期到1993年，是中国PPP发展的第一个阶段，即探索阶段；1994—2002年是中国PPP发展的第二阶段，即试点阶段。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的；2003—2008年是PPP发展的第三个阶段，即推广阶段；2009—2012年是中国PPP发展的第四个阶段，即反复阶段。这段时间是中国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。自2013年开始，中国PPP发展进入第五个阶段。很多人对这个阶段都有很高期待，我们暂且把这个阶段称之为普及阶段，希望PPP能成为中国经济发展中一种常态模式。”

2015年4月13日出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》文件中，财政部首次从具体操作层面入手，对财政可承受能力进行量化控制，规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。国务院总理李克强4月21日主持召开国务院常务会议，通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这被认为是PPP模式的基本法。这是PPP资金首次以清晰的法规形式列入预算管理，相较以往财政部从宏观政策上对PPP支持，此次则真正地实现了资金入市的规范。对于处于相对弱势的社会资本方来说，只有以法规的形式真正纳入预算管理才能够足够放心，这有利于降低政府违约现象。根据国务院提出的2015年中央和地方预算草案情况看，今年地方一般公共预算支出为145988亿元，这意味着将有1.46万亿元的PPP资金入市，这对推进PPP是重大利好，除此之外，对社会资本而言，一旦竞标成功10%额度内的项目，将提高企业参会积极性。根据民生证券的数据，目前省市级地方政府共推出总额约为2万亿元的PPP项目，其中有9000亿项目公布了具体的项目投资额。到目前为止，签约的项目约为3350亿元，占总额的1/6。在未签约项目中，主要为交通设施、社会事业、水利工程、污水处理和垃圾处理等项目。

尽管地方政府对PPP模式均寄予厚望，但在真正的实践中仍会遇到不少问题，主要有股权问题、融资难融资成本高、部分地方政府对PPP模式理解不够以及优质项目少这四个主要问题。

第一，股权问题。政府和企业之间经常会因为股权谁占得多的问题而争论。通常情况下，双方都希望自己拥有比较多的股权，因为股权直接和决策权挂钩。很多地方的政府部门表示，对于PPP项目政府一定要保证50%以上的控股权，很多原本在观望的社会资本也因此望而却步。在PPP项目中企业相对于政府处于弱势地位，如果没有控股权，这将在经营上受到制约，将会大大降低项目的运营效率，以至于难以发挥社会资本的活力。

这一问题随着中央对PPP模式支持力度的加大以及固有观念的不断开放而有所改善。国中水务的下属企业湘潭国中水务有限公司与湘潭经济开发区管理委员会所合作的项目中，湘潭国中水务持股76%，而政府持股只有24%。政府方面派人担任公私合作项目公司的副总，全程参与项目的运营监督。这样做一方面有利于吸引社会资本的参与，让他们抛却原有的顾虑；另一方面也有利于项目的经营和发展。毕竟PPP模式不仅仅是融资手段，还各司其职、各自发挥其优势正是PPP模式的内涵所在。

第二，融资难、融资成本高。银行为了控制风险防止坏账，在提供贷款时相当谨慎，国企以及大型企业可能很容易获得贷款，而中小企业却面临贷款难的问题。如果中小企业在融资环节出现问题，那么以中小企业为代表的社会资本将会被拒之门外，这非常不利于PPP模式的发展。同时，在中国金融市场还不是很完善，银行等金融机构的贷款存在垄断价格，因此融资成本也相对比较高。

中国PPP研究院院长贾康表示：“金融机构的贷款是基础设施建设资金供给的最主要来源，但当前我国金融机构市场化竞争不充分，实际金融供给严重短缺，企业不得不承受更高的融资成本，使得基础设施建设的资金价格被金融供给的垄断价格绑架，成为阻碍社会资本投资PPP项目的拦路虎之一。”

第三，部分地方政府对PPP模式的理解不够。PPP模式是地方政府除了发行债权以外的又一条重要融资渠道，在解决地方政府债务的问题上被寄予厚望。部分地方政府对于PPP的理解不够深入，一味地想要通过PPP模式来进行融资，来解决地方债务问题，并没有看到PPP模式的发展对解决我国基础设施建设的重大意义。

中国社科院财税研究室主任张斌指出：“推PPP模式，也并不意味着指望其能够解决地方债问题，随着城镇化的推进，我国还需要大量基础设施、公共服务建设，以前单纯依靠政府主导的模式已经不适应发展需求，而PPP模式可能是探索新型基础设施建设模式的一种尝试。”财政部部长楼继伟也曾指出：“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”

第四，优质项目少。虽然政府已推出了很多PPP项目，2015年5月25日在国家发改委官网上的项目库中共有PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖公共服务、市政设施、水利设施、交通设施、资源环境等多个领域。然而项目的签约率并不高，尚不到20%。这衍射出中国PPP项目的现状，那就是虽然政府资金和社会资本都充足但是好项目并不多。这也是为什么PPP模式在中国仍发展缓慢的原因之一。

在这一问题上，政府部门不妨让出一部分利润给社会资本方。在如今这个开放的市场上，试问有哪个企业会把资金和人力物力投入到不获利的项目上。既然要让“市场在资源配置中起决定性作用”，那么就要尊重资本市场的客观规律，在合法合理的基础上尽可能多让渡一部分利润给社会资本方才会加速PPP模式在中国的发展。

参考文献：

[1]谭语术.PPP合作模式的政府职责分析[J].中国市场，2015（47）.

[2]苏银霞.PPP模式的融资风险及应对策略探析[J].中国市场，2015（52）.