开启绿色港航的法治时代

文/吴明华



开启绿色港航的法治时代

文/吴明华

从理念宣贯、政策引导到法规出台，“绿色港航”拉开了法治的序幕。从2016年5月1日起，《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》正式施行。这一新规与去年底出台的《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》形成互补，以更刚性的标准，构成了从沿海到内河水域的环保法治约束。

绿色低碳：海运强国之争的重中之重

以绿色低碳为核心的新一轮科技和产业竞争，已成为推动全球经济深度调整与增长模式转型的一个新动能。作为处在全球贸易产业链上的航运业，其核心竞争力必然是在经济效益与节能减排两大方面均具有良好的绩效。

2015年，国际海事组织（IMO）在《国际海运温室气体研究》的实测中，将几类主要的海洋船舶与铁路、公路运输能效进行分析比较后认为，海运业的运输效率约是公路运输的10倍。目前，剔除欧盟内部贸易，全球贸易中按价值计算，约有70%由海运完成；按重量计算，海运的比例则接近90%，而数据显示，2012年国际海运业排放仅占全球二氧化碳排放的2．2%。

上述结论对水路运输持续发展无疑是一种肯定，但这些年一直关注内河航运污染物排放问题的上海大学校长、中国工程院院士金东寒认为，现在航运的污染物排放仅次于道路交通排放，位列第二。从卫星照片上看，中国沿海航运排放最严重。金东寒举例说，一艘万箱船舶的排放量相当于15万～20万辆重卡，考虑到船舶航行时间更长，排放更加严重。在上海的排放清单里，航运排放占到很大份额。

在金东寒看来，现在很多国家自愿执行更严格的航运排放标准，而我国尚没有实行这样的高标准，使得排放量大的船舶纷纷进入我国。“内河航运发动机售价30万元，而国外要30万美元，我们的技术完全可以造出低排放的发动机，但一味追求低成本，不利于环保。”

在当下全球航运深陷低迷，运力与货量供求矛盾持续加剧的背景下，能否不失时机、抢抓机遇、抢先布局，加快制定实施绿色海运发展战略，推进海运减排能力建设，不仅是我国航运业走出低迷、转型升级的关键，更是关乎中国参与海运减排的全球治理，特别是在国际海运减排规则的制定中把握主导权和话语权，直接决定在海运强国之争中的成败。

大力推进：从政策措施、限排标准到技术创新

按照规划，到2020年，我国将基本建成安全、便捷、高效、绿色、具有国际竞争力的现代海运体系。毫无疑问，从政策措施、限排标准到技术创新，不仅是中国海运业的必由之路、必然选择，更是时间节点的倒逼。

2011年，国际海事组织第一个专门针对国际海运温室气体减排的强制性法律文件《国际防止船舶造成环境污染公约》附则VI有关船舶能效规则的修正案生效后，我国按照MARPOL公约要求，修订了《海船法定检验技术规则》，制订了一系列EEDI和SEEMP有关的指南和导则。与此同时，交通运输部、财政部、国家发改委、工信部于2013年底共同发布了《老旧运输船舶和单壳油轮提前报废更新实施方案》。在这一方案实施的第二年，我国航运业报废更新的船舶达到了670万总吨，全球力度最大。根据国内航运业的实际，交通主管部门又将这一实施期限延长至2017年12月31日。

2015年，在中国海事局主导制定并由东京备忘录规定实施《船舶能效规则港口国监督检查导则》的同时，交通运输部出台《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》。从今年1月1日开始，上述区域和港口逐步把船舶排放的硫含量从原有的3．5%降到0．5%，并进一步降低到0．1%。作为全球第一大集装箱港，上海今年出台了《上海绿色港口三年行动计划》，明确提出，到2017年底，上海港港口生产作业单位吞吐量综合能耗较2010年下降7%，港口生产作业单位吞吐量碳排放较2010年下降9%，主要港区细颗粒物（PM2．5）年平均浓度比2013年下降20%，为全面构建上海国际航运中心绿色低碳发展模式奠定坚实的基础。

作为长三角另一大港口集群的浙江省，在实施船舶排放控制区的第一阶段的港口区域划定为北仑、镇海、梅山、穿山、大榭、定海、六横、金塘、嵊泗、衢山共十个港区，基本覆盖省内大中型港口。根据排放控制目标，从今年4月1日起，船舶到达十个港区靠岸停泊期间（靠港后一小时和离港前一小时除外）应使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。同时，鼓励船舶在靠岸停泊期间使用硫含量≤0．1%m/m的燃油，鼓励船舶进入排放控制区期间使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。在具体实施中，浙江省重点明确并采取四项措施，一是要求船舶做好文书记录，包括燃油转换记录、位置记录、书面的燃油转换程序；二是船舶使用岸电、换用清洁能源或使用尾气处理装置的，应记录使用地点、日期、时间、使用量及操作人员等信息；使用清洁能源或尾气处理装置的，应经船舶检验机构在船舶防止空气污染证书中签注；三是进行燃油抽检，包括辖区内所有燃油供应单位，以及到港船舶，将船舶存在冒黑烟现象、文书记载不合格、未保存单证油样的船舶列为重点；四是加大对供船燃油的检查力度，提高抽检比例；燃油供应单位应按照要求如实填写燃油供应单证，至少保存三年。

浙江海事局发展战略研究中心副主任赵颖磊认为，航运业将把实现绿色发展、可持续发展作为战略目标之一，贯穿于企业战略管理的全过程，把环境效益作为衡量企业效益的重要指标，加大在能效管理、节能技术开发和应用等领域的投入，强化绿色绩效考核。除政策措施和限排标准，中远海运、中外运等集团在节能减排的技术创新方面展开了一系列富有成效的努力，包括将船舶能效纳入公司考核体系，运用科技手段实现了能效的精细化管理，并自主研发和实施不少节能减排新技术，取得了令人欣喜的进展。

强制约束：绿色港航迈向法治时代

绿色港航的法治意味着强制约束。美国在实现港口环境“三洁一静”（港区水域要清洁，地面要清洁，空气要清洁，环境要安静）方面，已率先推出严厉的港口绿色法规；日本东京港通过绿化和改造建筑物外装饰等措施来改善景观，将海上公园、沿岸景观、野鸟栖息地、公众通道、绿地等亲水空间纳入港口发展规划；英国各港口码头必须按规每年向环境署和海洋污染控制中心提供环保及应急计划，并建立了各级责任和监督措施等。

在国际海事组织的平台和渠道下，海运减排在去年《巴黎协定》的基础上正加速推进，并有望形成适用于全球的海运减排机制。相比2005年交通运输部11号令，今年5月1日起施行的新规，显然提高了船舶及其作业活动对内河水域环境保护的标准和要求，明确提出强制性的禁排约束：一是禁止船舶向内河水体排放有毒液体物质及其残余物或者含有此类物质的压载水、洗舱水或者其他混合物；二是禁止船舶在内河水域使用焚烧炉；三是禁止在内河水域使用溢油分散剂；四是禁止向内河水域排放船舶垃圾；五是水上船舶修造及其相关作业过程中产生的污染物应当及时清除，禁止投弃入水。

根据这一新规，港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解的单位均必须承担接收靠泊作业船舶污染物的义务，以及内河运输危险化学品的船舶投保船舶污染损害责任保险。《规定》还明确了船舶污染物清除主体的责任，取消了布设围油栏方案和替代措施应当在作业前报海事管理机构备案等5项行政报备事项，并从燃油质量、清洁能源和使用岸电三个方面，增加了船舶使用燃料标准的有关要求，明确船舶使用的燃料应当符合国家或地方有关标准，并鼓励船舶使用清洁能源，要求船舶靠港后应当优先使用岸电，减少船舶靠泊时对港口城市的大气污染。

作为海运大国，中国在推进绿色港航的法治化方面，既需要从立法、标准、制度及港航企业管理等层面，加快构建与完善绿色港航的法治体系；同时，也应在国际层面主动介入海运减排规则制定，积极推动形成科学合理的、切实符合行业利益的减排方案，赢得海运减排全球治理的主导权和话语权。