我国行政事业单位内部控制落地实施得几点建议

孙楠

◇中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）090034-03

摘要：虽然行政事业单位内部控制制度自2014年已开始实施，但从现实的执行情况来看，并不理想。本文就当前行政事业单位内部控制建设与实施过程中存在的几个突出问题，提出了加强宣传、重视控制环境建设、构建有效的风险评估机制、建立内部控制工作机制等方面的建议。

关键词：行政事业单位 内部控制 实施建议

2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）正式实施。作为以权力制衡权力，提高行政效率，保证资产安全完整，保证会计资料真实可靠，构建不能腐、不敢腐、不易腐的一种长效机制，行政事业单位内部控制构建有利于在当前的形势下反腐败和廉政风险防范，有利于行政事业单位内部规范经济业务活动管理，逐步形成以预算资金为主线的经济业务活动规范化、制度化、流程化。

我国行政事业单位内部控制的研究和实践起步较晚，发展不成熟，在行政事业单位内部控制建设中出现了很多问题。本文拟结合行政事业单位内部控制实施过程中出现的问题提出一些改进建议。

一、加大《控制规范》知识的宣传和普及力度

《内控规范》自2014 年1 月1 日起已经实施二年多，但从目前建设的执行情况来看，与当初提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设的初衷大相径庭。其中的问题在于，行政事业单位内部控制缺乏相应的理论基础，人们对于该问题的认识停留于技术操作层面，配套的宣传工作雷声大雨点小，配套的改革和落地实施建设的运行机制搭建工作没有得到有效解决。从实际的执行效果来看，大部分行政事业单位还处于一种观望态度，真正实施内部控制建设的单位又大多形成了一种新的制度规范手册，并未得到有效实施。

应该认识到，当前行政事业单位内部控制体系建设是在流程梳理的基础上构建一套从原来分散的各项制度过渡到以《内控规范》为制度对标的内部控制制度整合体系，它将改变过去行政事业单位的目标管理习惯，以经济业务活动流程的标准化、规范化驱动整个行政事业单位从基础管理层面走向流程管理，最终提升行政事业单位的管理水平。当然，这会对原有的行政事业单位制度体系和工作习惯形成较大的冲击，会面临权力的重新配置、组织架构的调整与不相容岗位的分离，会带来人们的不理解和不支持，甚至会有人简单地认为这仅是财务部门一个部门的事情。可见，对《内控规范》的落地实施，应先解决人们对内控规范的正确理解问题。当然这也不是一蹴而就的事情，从已经实施的企业内部控制的执行情况来看，内部控制建设是一个漫长而艰巨的过程，它需要财政部及各级财政机关正确宣传和普及内部控制知识，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。

二、构建和谐的内部控制环境

内部控制内容建设的核心是“控权”，难点是“制衡”，但关键是“一把手”。内部控制建设能否取得实效，关键在领导。只有“一把手”的强势推进，各方面的积极性才能够调动起来。

首先，强化内控意识，提高对单位内部控制建设的重视程度。单位负责人要对本单位内部控制的实施情况承担最终责任，要树立人人参与的内控建设理念，为内控工作的落实创造良好的氛围。单位要加强对相关人员的培训，及时了解内部控制发展的动态，以更好地开展内控建设工作。单位内控建设成败的关键在于员工，通过形成相关管理文化，主动建立与完善内部控制环境，变被动为主动，才能真正做好内控工作。

其次，建立健全相关管理制度，合理设置相关岗位。单位可根据内部控制规范的要求，对现行的对单位有规定和约束的法规进行梳理，并对照修改管理制度，使其固化在单位的日常生产经营过程中。此外，还应对单位的业务流程进行梳理，明确相关关键岗位的职责权限，使业务活动的决策、执行和监督相互分离、相互制衡。

再次，把好关键岗位员工入口，加强业务培训。对于单位重要经济业务活动，如预算、政府采购、建设项目管理等，与之相关的岗位工作人员应具备职业道德修养和专业胜任能力，单位要确保选拔任用的人员具备与其工作岗位相适应的资格和人力，包括知识、技能、专业背景和从业资格，把好关键岗位工作人员的入口关。此外，预算管理、政府采购、基建管理等方面的法律法规具有更新多、更新快的特点，因此需要定期对相关岗位工作人员进行业务培训，使其及时了解和认真执行国家的有关法律法规政策，督促相关人员自觉更新和提升专业技能和业务水平。

最后，强调单位负责人对内部控制建立和实施的责任。我国行政事业单位普遍实施行政首长负责制，单位一把手对单位的业务活动承担最终责任。单位负责人要重视内部控制体系的建设，在内控的建立、运行和监督方面发挥领导作用，并通过分工、授权等工作机制将内控工作层层下达，树立全员参与的内控理念，让风险管理意识和内控理念深入到单位的每一名员工内心，进而为内部控制的实施建立良好的控制环境。

三、建立有效的风险评估机制

单位应建立风险评估的长效机制，定期对单位风险进行识别、分析和评估，并以内部管理制度的方式予以发布。在进行风险评估时，应梳理单位经济活动流程，明确业务环节，通过系统分析经济活动的风险确定风险点和单位的风险承受能力，制定相应的风险管理方案。《行政事业单位内部控制规范（试行）》对单位内部控制的标准和内容进行框架性的指导，单位应在相关原则和框架的范围内，结合单位业务活动的特点，将风险评估机制制度化、长效化。

具体来说，在满足“三定”规定的前提下，根据单位业务活动的特点，成立专门的风险评估机构，对单位日常业务活动中面临的风险进行及时、动态的监控，并汇报给相关责任人。行政事业单位由于承担公共服务职能，其业务活动与人们的生活息息相关，往往受广大民众的监督，因此，行政事业单位除了需要关注业务风险外，还要关注公众对单位是否产生信任危机的风险，设立单位危机事件的紧急处理预案，防患于未然。

四、建立并逐步完善内部控制工作机制

单位经济活动决策、执行和监督相互分离是建设现代政府的客观要求，也是有效防范舞弊和预防腐败的关键。在构建三权分离的决策机制时，应从过程的分离和不相容岗位的分离两个方面入手，通过建立议事决策机制、岗位责任制和关键岗位轮岗机制等制衡机制，既服从本单位“三定”规定的要求，在现有编制内按照内部控制的要求设计工作机制，又满足业务活动的需求。

单位应建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金使用、大宗资产采购、基本建设项目、对外投资和融资业务、预算调整等重大经济事项一般由单位领导班子集体研究决策，对于业务复杂专业性强的经济活动，应广泛听取专家的意见，关系到公共利益和公众权益的事项，要通过听证会等方式听取群众的意见。此外，对于重大事项的决议，应形成书面决策纪要，如实反映每一议事成员的意见，并要求成员核实签字，便于日后分清责任。对于通过决议的重大事项，应对其执行的效率和效果进行跟踪，建立问责制度。

对于关键岗位的工作人员，单位应根据业务情况建立轮岗制度，从而尽早发现内部管理中存在的问题和隐患，也有利于克服相关人员的“疲劳效应”，保持关键岗位工作人员的工作效率和工作热情，促使其树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德防线。

五、推进内部控制信息化，强化内外部沟通

有效的信息沟通一方面能够帮助单位内部管理人员及时发现并正确理解在业务活动中可能存在的问题，进而更好地执行各项内部控制制度，实现公共管理的目标，同时及时公布单位运营的相关信息，有利于提高行政事业单位的透明度，减少信息不对称性，提高公共管理的效率。此外，通过信息化的手段，一方面可以固化经济活动的业务流程，自动记录和跟踪业务流程的运行状态，将不相容岗位相分离和内部授权审批等嵌入到信息系统中，减少人为因素对管理制度执行的影响。

因此，单位需要利用先进的科技手段，加快内控信息化建设，将内控思想、业务流程、岗位设置和评价及监督通过信息化落地，整合信息系统，促进数据集成和共享，实现内部控制的系统化和常态化，对各业务进行标准化和流程化管理，减少人为因素干扰，以信息化手段加强内部控制的刚性约束。

笔者认为，内部控制信息化的建设可以提高内部控制的效率。第一，内部控制的信息化建设有利于将制度显性化为流程，将内部控制的制度要求固化在信息系统中，推动《内控规范》的落地实施；第二，通过内部控制信息化建设，可以实时反映单位内部控制制度的执行情况，实现对经济活动的自动控制，降低人为因素的影响，促进单位内部控制的有效运行，避免由于过多的内部控制手段的嵌入而降低经济活动的运行效率；第三，行政事业单位内部控制的信息化有利于单位领导抓大放小，逐步从纷繁复杂的日常管理中解脱出来，集中精力思考本组织的发展战略及处理更高附加值的工作，真正提高行政事业单位经济活动管理的水平，提升公共服务的效率、效果。

此外，单位还应采取措施加强沟通的效率和效果。具体地，在内部沟通方面，单位应改进自下而上的沟通，一方面考虑建立投诉举报机制，并保护相关举报人的权益，减少沟通上的障碍和层级，对于紧急事项或者高风险事项考虑建立快速上报机制。另一方面，单位领导要改进工作作风，积极践行党的群众路线，深入到基层了解业务活动中是否存在相关风险，防患于未然。在外部沟通方面，单位处理公共管理事务离不开其他行政部门的配合和协调，因此需要进一步完善政府信息公开机制，加强政府电子政务建设，完善信访制度，建立规范合理的听证制度，创新信息公开方式，提高信息公开覆盖面，并及时做出反馈，为内控机制的实施奠定信息基础。

六、制定单位内部控制规范手册，落实与执行内控规范

在开展调查研究的基础上，积极拟定有效适合本单位情况的《单位内部控制规范手册》，通过进一步深入、全面掌握内部控制规范的核心要义和运作规则，增强贯彻内部控制规范的主动性、自觉性、实效性。分析单位内部控制流程的重点和薄弱环节，补足短板，制定针对性的防控措施，强化内部控制和约束。

具体措施建议如下：一是单位成立领导小组，建立内部控制实施机构，确定牵头部门和负责人员；二是结合单位实际，有目的的开展内部控制规范培训和宣传工作；三是针对单位各业务岗位、管理事项、业务流程集中查找风险点、控制点，确定风险容忍度；四是对经济业务流程进行梳理、制定具体控制制度；五是在形成出台《单位内部控制规范手册》的基础上，制定涉及到具体工作领域的《单位**（领域）管理内部控制制度运行手册》《单位**（领域）管理内部控制评价具体办法》和《单位**（领域）管理内部控制评价工作手册》；六是定期组织专家开展指导论证，提出工作改进建议，为进一步修改和完善《单位内部控制规范》及其控制运行、评价机制提供有价值的、建设性的意见。

七、适度保持外部监督对单位内部控制建设和实施的推动力

由于行政事业单位受多部门的监管，容易出现权责交叉、责任不清和相互推诿的情况，通过建立外部监督机制，可以理顺上级主管部门和同级监管部门之间的关系，建立纵横监督方向的外部监督体系。

在立法监督角度，完善我国现有的法律体系，考虑颁布与财产公开、廉政相关的法律，与《预算法》《会计法》《政府采购法》等业务层级法律相互补充。司法机关加大对单位违法行为的查处力度，严格执法。在政府监督方面，分别从“管人”和“管事”两个维度对单位经济业务活动和重要岗位人员进行监督，同时明确各监管部门的职责权限，避免权责不清。此外，单位应提高信息的透明度，接受社会公众的监督，督促相关部门自觉提升工作效率。

行政事业单位作为我国政府依法行政的主体，承担着宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务等职能，工作涉及经济、政治、文化和社会生活的方方面面。建立健全行政事业单位内部控制体系，对于提升单位财务管理水平、提高经济活动风险防范能力、规范业务活动、提升科学管理的进程具有重要作用。J

参考文献：

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