浅谈环保专项资金分配存在的问题及对策

摘要：环保专项资金分配是“项目规划-投资-资金设立-资金分配-项目实施-绩效管理”中重要的环节，环保专项资金是否做到科学、合理、有效的分配直接关系到后续的项目实施过程和绩效管理的有效开展。当前环保专项资金的分配在及时性、有效性、科学性等方面存在着各种不足，亟待改善。本文从这三个角度出发，针对环保专项资金分配中存在的问题，提出可行的建议，以求为环保专项资金的有效分配提供有益的指导。

关键词：环保专项资金 分配 对策

一、引言

环保专项资金是指除行政事业经费以外由各级环境保护部门会同各级财政等有关部门安排的专门用于环境保护的专项资金。按资金来源和管理渠道，中央财政环境支出资金可以分为中央预算内基建投资、中央财政环境保护专项资金和财政部每年安排给环境保护部的部门预算，环保专项资金主要用于饮用水源地防治、环境监管能力建设、新技术新工艺示范、新农村小康环保项目以及电厂脱硫技术改造等工程上，主要分配方式有项目申报法、因素分配法和中央统筹法。2003年，《排污费征收使用管理条例》指出，对排污费中的10%设立中央环保专项资金，用于环境污染治理和防治。“十一五”期间，财政环境保护专项资金总额达到 746.33亿元，占中央财政环境保护支出（约 1 666.53 亿元）的 45%，切实用于环境保护的相关问题，这对环境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，财政环保专项资金仅设立中央环境保护专项资金和中央自然保护区专项资金两项。中央环境保护专项资金集中全国排污费的 10%，用于污染防治的实施。“十一五”期间，随着国家对环境保护高度重视，2007年设立了中央财政主要污染物减排专项资金、三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金和城镇污水处理配套管网设施建设“以奖代补”专项资金，仅就滇池治理投入的专项资金，自1993年治理滇池起，至今已投入超过600亿元，预计从2008年到2020年，滇池治理投入资金将突破1 000亿元；2008年开始设立中央农村环保专项资金、2010 年开始设立重金属污染防治专项资金。2004 年财政专项资金总量为 3.2亿元左右，2010 年各主要专项资金总额已达到 240亿元左右（其中城镇污水处理配套管网设施建设以奖代补专项资金 110 亿元）（孙宁、宋玲玲、程亮，2014）。可见，国家对环保专项资金投入数额越来越大，这也对环保专项资金的分配和监管提出了很大的挑战。

环保专项资金取之于民，更应该用之于民。要建设服务型政府、改善政府的服务水平和质量，就必须对如此庞大的资金数额进行合理有效的监督，以使环保专项资金做到科学、有效、及时和公正的分配，真正用到环境污染问题严重、环境污染防治设施项目、执法能力建设和民生重点关注的问题上，促进环保专项资金使用效率和管理水平的提高，改善环境质量，建设资源节约型、环境友好型社会。

二、环保专项资金合理有效分配的重要意义

自环保专项资金成立之日起，国家就在积极探索环保专项资金科学有效的管理方式方法，力图使环保专项资金用到实处，提高财政资金的使用效率和对社会经济发展的促进作用。近年来，环保专项资金在水污染整治、空气污染防治、噪音污染防治、土地资源的合理保护与有效开发、森林资源的合理利用、城市和农村垃圾污染的处理等环境保护方面发挥了积极的作用，环保专项资金真正地履行了国家公共服务的职责，有效地促进了“环境代价小、经济效益好、可持续的环保新道路”的建设，加快了资源节约型、环境友好型社会的实现。

（一）是促进国家宏观环境政策实施、符合国家战略规划的有效途径

国家环境保护的基本国策和相关的法律法规是实施环境保护工作的总依据，“十一五”规划和“十二五”规划是各级财政部和环保部门共同开展环境保护工作的总方针。环保专项资金有效的分配是实施相关环保规划、实现环境保护目标的手段和过程；按照国家方针政策和宏观调控政策，遵循成本效益的原则筹集和合理有效的分配环保专项资金，支持国家环境污染防治政策和战略目标；按照地方经济的发展情况，做到有限度的政策倾斜；支持国家重点支持的环境产业政策和影响人们健康的重大环境问题的治理和防治，促进国家环境保护目标的实现。

（二）是建设高效廉洁政府、促进政府职能有效实现的现实需求

随着社会的进步和发展，社会大众的民主意识逐渐加强，人民赋予政府支配、使用、监管环保专项资金权利，政府就应该认真负责地履行确保环保专项资金合理有效分配、科学的使用和有效的监督的责任；受托责任观有效地制约着政府职责履行必须符合人民的意志，必须做好有益于人民的事。建设廉洁政府是现代化民主社会的基本特征，做廉洁政府，就应该切实关注民生重点问题，把人民赋予的权利抓好，更要用好，切实有效地履行国家环境保护的相关政策，切实做到环保专项资金合理有效的分配，切实将财政资金用到实处，将环保专项资金用到民生重点关注问题、环境污染严重问题的治理、环境资源合理开发有效利用等问题上，真正发挥环保专项资金的作用，做到环保专项资金取之于民，用之于民。

（三）是有效利用有限资源、切实维护人民利益的根本需要

政府受人民之托，用人民的钱，理所当然应为人民办实事、办有益于人民群众利益的事。环境资源是有限的，社会经济财富也是有限的，政府负有将最少经济资源以最经济、有效、科学的方式进行管理，以最大的效益实现环保专项资金最小的投入，进行科学的分配和使用，最大化的实现环境保护的战略目标。政府部门应有效地将环保专项资金用于自然生态保护项目，重点支持农村环境保护、农业环境保护、土壤环境治理等项目；同时，重点关注资金分配中社会差异的问题，兼顾各阶层、各领域、各地区的差异性，树立科学发展的观点，向污染严重的农村和城市环境治理倾斜，重点关注环境污染和环境保护问题，对经济效益差的城市和地区多补贴，对经济效益好的地区鼓励拿出部分资金支持周边地区环境保护相关设施、监管能力和执法能力建设；确保惠民政策切实落到实处，确保环保专项资金的分配规范、有效，切实保护人民权益，建设清正廉洁、为人民服务的政府。

三、环保专项资金分配存在的主要问题

环保专项资金分配作为“规划-投资-资金分配-项目实施-绩效管理”的总体财政投资管理体系中的重要环节，环保专项资金是否做到科学、合理、有效的分配，直接关系到后续的项目实施和绩效管理工作的有效开展。国家也在积极探索环保专项资金分配方式，从“十一五”期间的项目申报法、因素分配法和中央统筹法等较为单一的分配方式向“以奖代补”“以奖促治”和“定向支持”等多种分配方式转变，有效地促进了资金分配的科学合理性，发挥了财政资金对环境污染治理和保护的积极作用。然而，环保专项资金分配过程中仍然存在着很多问题，具体表现在环保专项资金分配过程中的及时性、有效性、科学性和公平性等方面。

（一）环保专项资金分配缺乏及时性，制约项目实施进程和效果的实现

按理说，环保专项资金应该在计划下达时随计划拨付，对相关项目给予资金支持，然而在实际工作中，常常由于环保专项资金来源的财政拨款、预算外资金和其他资金并没有按计划到位，或资金到位率低，导致环保专项资金不能按计划的时间拨付，影响了项目的实施。具体表现在：一是项目资金分配审批程序复杂，拨付时间滞后直接影响到项目的实施进程。二是环保专项资金遭层层截留或被挪作他用，导致项目资金来源不足，有的单位不得不自筹资金，制约了项目实施进程和效果的实现。

（二）环保专项资金分配缺乏有效性，没有最大发挥专项资金的使用效率

环保专项资金是国家重点拨付用于环境保护与治理的财政资金，应该以最小的支出实现最大的产出效能，提高资金分配的有效性；环保专项资金应该分配到有利于提高社会效益、人民福利和环境保护等重点领域，提高环保专项资金分配的效果性。在有效性方面，环保专项资金分配主要存在以下问题：一是资金分配数量与实际需求差距大，分配数额不足。如在2008年至2010年黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金的审查中，发现甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南6个省区的45项水土保持项目资金总缺口2.77亿元，占规划工程总投资5.04亿元的54.96%，其中有1.91亿元是地方配套资金，占资金总缺口的68.95%，影响了水土流失治理任务的完成。资金拨付不足，资金供应链中断，导致项目中断，甚至项目的取消，许多项目无法实施，发挥不出环保专项资金的效益。二是资金拨款到位较迟，资金多次拨付，导致项目施工进程缓慢。很多中央拨款项目，应在年初拨付到位，结果年末才下达；有的项目本年拨付，下年才到位；有些项目申请资金一次下拨，上级部门分成几次才拨付到申请单位。这种拨款支付方式增加了很多的中间环节，造成了不必要的人力、物力、财力的浪费与损失。拨款不及时，也导致了项目进程缓慢，影响项目及时竣工验收。三是项目安排过多，资金分散。有些部门为了多上几个项目，多做几个环保工程，对环保项目审批不严密，只要是项目都分配资金，只注重公平性而没有集中主要的资金办大事，资金过于分散，降低了环保专项资金的使用效率和效果。

（三）环保专项资金分配缺乏科学合理性，影响资金的分配效果

环保专项资金的分配应该坚持科学的观点，要坚持以效益为最终出发点，科学地确定分配的重点区域，做到决策的科学性。目前存在的问题主要表现在：一是资金分配结构不合理。环保专项资金在安排上应该向经济欠发达地区倾斜，向环境污染重点领域倾斜，向资金需求量大的重点项目倾斜。然而，在资金分配的过程当中，有的审核部门不审查项目申请，没有根据县、区、市的经济发展情况，按照实际情况科学合理地制定资金分配计划，一味地追求分配的平均，忽视了分配的效率性，导致资金分配效率不高，没有发挥出财政资金应有的作用。比如在农村饮水安全工程资金分配上，资金分配计划不够科学，有些地方简单按照饮水不安全人口数量或者行政区域平均分配资金，未能区分轻重缓急，突出重点，因地制宜，导致部分资金投入与工程实际需要不完全相符。有些地方实施的诸如“连片供水”等地方性工作计划与国家下达的年度计划未有效衔接，导致工程建设进度快慢不一，影响了农村饮水安全工作阶段性目标的实现。二是职能交叉，多方资金来源，多头下拨资金。环保专项资金多由环保部门直接分配，直接下拨，但也有部分的专项资金由财政部直接下拨到主管部门，这种交叉的资金分配体系使得同一个项目存在向环保部门申请资金的同时，主管部门又再次就该项目向环保部门申请。如在2010年，浙江省新都热电有限公司桐乡垃圾焚烧项目、浙江省嘉兴市市区（中环路内）污水收集管网项目、重庆市永川区一环路污水干管工程项目、重庆市石柱土家族自治县城南片区污水管网项目、深圳市福永污水处理厂配套污水干管工程等5个项目单位重复申报中央污水垃圾处理资金3 946.15万元，占审计抽查中央专项资金的0.41%。而相关部门审计不严，是环保专项资金重复下拨的主要原因。三是资金超范围申报，虚报项目、虚领资金。有的项目不符合政策的规定，不符合环保专项资金的申请条件，但为分得环保专项资金这块“大蛋糕”，很多企业违规虚报项目，弄虚作假，以各种名目进行项目申报，由于监管手段不到位，导致分配出去的专项资金并没有用在实际需要的项目上。

四、有效的解决环保专项资金分配过程中出现问题的建议

环保专项资金分配的科学、合理、有效，直接影响到专项资金绩效的发挥，影响环境污染治理的效果与人民福祉的提高，为此，本文提出如下建议。

（一）提高环保资金分配的及时性，保证资金按时到位

1.建设服务性政府，缩短资金支付环节。深化行政审批制度改革，是建设服务型政府的基础工作，建设服务型政府是政府职能的一大转变，政府要更好地为人民服务，不仅要坚持为人民办事，更要提高办事的效率。环保专项资金在分配的过程中多环节、多部门的审查流程，大大降低了资金分配的效率。因此，政府应该简化审批程序，减少审批环节，降低审批成本。

2.建立健全环保专项资金监督管理机制。为了确保环保专项资金按计划足额到账，提高资金的到位率，防止资金被层层扣留，挤占挪用，就必须建立健全监督管理机制，坚持“突出重点，专款专用，加强管理，注重实效”的原则，杜绝任何贪污和截留现象，做到专款专用，并建立相关负责人的经济责任追究制度，将责任落实到具体责任人的身上。

3.加大环保资金的投入力度，弥补资金缺口。要确保资金足额到账，必须确保资金的来源渠道。这就需要政府加大对环保专项资金的支持力度，加大资金支付额度；同时要引入社会机构、企业团体，广泛集资，保证资金来源的多样性；将闲置不用的资金投资于安全系数较高的各种基金和债券，保证资金的收益率，降低资金的机会成本；同时要鼓励资金申请单位调动各方力量，多渠道、多方位筹资，确保资金来源。

（二）提高环保专项资金分配的有效性，保证分配效率性和效果性的实现

1.制定相应的绩效评价指标体系，完善监督标准。通过建立和健全相关的绩效评价指标体系，对资金预期的未来收益通过各项指标做出综合评价，进而对资金的分配效率进行评价，促进资金的有效分配和高效使用；把绩效目标的达成作为资金分配是否有效的判断标准，建立“绩效优先、结果导向”的资金分配管理机制，提高资金的配置效率和效果，提高资金分配的有效性。

2.建立健全信息公开机制，公开分配方法。公开环保专项资金的分配标准，统一分配方法，确保资金分配全过程的公开，提高资金分配的透明性，杜绝个人操纵资金的分配数额和分配结果，杜绝暗箱操作，保证过程公开、结果公正、分配公平，提高资金的分配效率，使环保专项资金真正做到有效分配和管理。

3.积极引进环保专项资金竞争性分配机制。环保专项资金分配要做到科学规划，讲求实际效率，就要积极探索高效的竞争性分配机制，建立竞争性的招、投标机制，建立项目的精选、遴选机制，公开招标信息，做到公平、公正；只有保证资金分配环节的竞争性，才能促进各方面资金的合理配置，才能切实提高资金的管理水平和使用效益。

（三）提高环保专项资金分配的科学性，强化资金的分配效果

1.建立科学的评分管理系统，引进专家评审机制。建立行业专家数据库，同时引进各行业的人才，充实专家数据库，提高数据库的知识含量；完善评分管理机制，设置科学的评分标准和评分细则，按照统一的标准对环保项目进行综合打分；对重大项目和申请书不细致的项目进行现场考察，对环保项目进行精选，做到好中选优，优中选精；建立项目备选库，只有进入项目备选库，才能被列为环保专项资金待分配的项目。

2.引入市场监督管理机制。加强市场取向，发挥市场在资金配置中的决定作用，引入市场竞争机制，扩大资金来源渠道，促进市场主体在资金配置中的积极作用，放开市场活力；环保专项资金从市场各竞争主体中取得，作为资金的投资方或捐赠方，就应该对资金的分配进行监督，防止资金分配的无效性和不合理性。

3.将资金分配与绩效挂钩，确立资金分配的绩效目标取向。环保专项资金的分配要与上年度该项目的绩效水平挂钩，对绩效好的单位或项目，采取“以奖代补”的方式，多分配资金，提高单位或项目的积极性；对没有达到阶段性目标的单位或者项目，减少环保专项资金的拨付；对一些违规建设的单位，采取惩罚措施，督促其改正，将环保专项资金的分配与项目的社会、经济效益挂钩，强调项目绩效的实现性。

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作者简介：

杨蕾，女，云南财经大学会计学专业硕士研究生，研究方向为绩效审计，指导教师：朱锦余。