收益视角下的代建单位道德风险研究*

2016-06-05戴大双张浩

项目管理技术 2016年7期

关键词：节余合谋代建制

戴大双张浩

(大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连 116024)

收益视角下的代建单位道德风险研究*

戴大双张浩

(大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连 116024)

代建单位作为代建制委托代理关系中的代理方，可能会利用信息优势追求自身收益的最大化，从而引发道德风险问题，降低政府投资效率。运用经济学的委托代理理论，根据各地已经出台的代建制管理办法中对代建单位收益及其构成的相关规定，识别出政府投资项目代建过程中存在的寻租、懈怠、合谋等风险问题，并通过建立代建单位收益模型分析风险影响因素，在此基础上，提出防范代建单位道德风险的相关措施。

代建单位；道德风险；委托代理理论；收益模型

0 引言

自2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布以来，代建制成为我国非经营性政府投资项目实施与管理的重要选择模式，即在使用单位提出项目需求后，政府投资主管部门采取招标等选择专业化的项目管理单位作为代建人，委托其进行项目投资、设计和建设等管理，项目验收后交付使用单位[1]。代建制作为我国非经营性政府投资项目管理方式的一种制度创新，在一定程度上有效解决了之前因投资、建设、管理和使用“四位一体”所出现的成本控制不足、管理水平低下、权力寻租等问题[2]。

然而，代建制作为政府投资人与代建单位的一种委托代理关系，由于双方利益目标的不一致以及信息的不对称，代建单位出于自身利益最大化的目的，利用其在专业知识、管理经验、努力程度等方面的信息优势，做出不利于政府委托人的行为，从而产生道德风险，使得项目代建效果受到不利影响[3]。基于此，本文通过分析代建单位的收益构成，对代建单位在代建过程中可能出现的道德风险进行识别与分析，并提出相应的对策与建议，以期为政府代建制主管部门加强风险管理提供参考，实现代建项目的效益最大化。

1 文献综述

代建制自实施以来，各省市结合自身情况进行了实践探索，形成了不同的代建制模式。学术界也取得了比较多的研究成果。李铮[4]根据代建制运作方法的不同，总结出各种不同的代建形式，并归纳为政府集中代建、中间代建和市场化代建三种典型的代建模式。此外，在实践中，根据代建单位的工作范围，代建制又分为全过程代建和两阶段代建，全过程代建的主要工作流程见图1。本文将主要研究市场化代建模式下采用全过程代建方式的非经营性政府投资项目。

图1 全过程代建模式工作流程图

由于国家出台的代建制改革文件中没有提出明确的代建单位取费标准，各地在实施代建项目时主要参考2004年原建设部出台的《建设工程项目管理试行办法》和财政部出台的《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，代建取费一般参考“建设单位管理费”且不超过“建设单位管理费”。然而，由于代建费和建设单位管理费的构成不同，如表1所示，以建设单位管理费为参照标准确定的代建费是不合理的。

表1 代建费和建设单位管理费的构成比较

在市场化代建中，代建单位是以追求收益为目的的经济主体。不少学者对代建服务费的构成和取费标准进行了研究。如申玲等[5]从组织经济学的角度分析了代建管理费的计费方式。高俊[6]利用系统动力学模型,对代建费用的变更进行了研究。隋建军[7]在对比国内外代建制取费标准的基础上，分析了代建制取费标准不合理的原因，并通过对代建咨询、招标和监理工作的叠加计算出代建取费的最低标准，提出改革代建取费标准的建议。虽然有不少学者指出现有代建服务费构成和取费标准的不足，但相关法规在颁布之后仍没有做出调整，这使得一些代建单位在代建过程中为追求自身利益选择不利于政府委托方和社会公众的行为。

根据委托代理理论，在签订契约后，代建人出于自身利益考虑，对委托人隐藏不能被其验证的行动和信息，损害项目利益，从而引发道德风险。戴大双等[8]通过使用多案例研究方法，识别出代建项目中的关键风险因素，并提出了风险规避的相关措施。李蓓[9]基于KMRW声誉模型，通过建立代建制道德风险分析模型，提出减少监管人员违规行为的方法。郭志达等[10-11]基于前景理论，分析了代建单位发生道德风险的心理动机、风险偏好和风险产生过程，并在构建政府投资代建项目道德风险产生机理的概念模型基础上，提出建立代建单位联盟体的构想。同时，运用博弈论的方法，建立了代建项目委托方和代理方之间的博弈模型，并基于模型分析结果，提出了防范代建项目发生道德风险的政策建议。

在现有关于代建单位道德风险的研究中，虽然部分学者从代建单位的收益角度进行了分析，但往往仅针对某一种道德风险，如仅仅研究代建单位不努力产生的风险问题；还有的学者在分析代建单位道德风险时没有清晰地界定是全过程代建还是两阶段代建，导致研究结论缺乏严谨性。本文将基于代建单位收益模型，对全过程代建下引发代建单位道德风险的各类因素进行详细分析。

2 风险识别

非经营性政府投资项目由使用单位提出项目需求，向政府投资主管部门提交项目建议书，投资主管部门根据拟建设项目的特点确定是否采用代建制。对于已经确定实行代建制的项目，政府主管部门进行立项，并通过招投标的方式选择合适的代建单位。按照项目建议书，代建单位负责可行性研究分析、勘察、初步设计及施工图设计、建设实施、竣工验收等全部工作。

在各省市出台的代建制实施规范中，代建单位的收益以代建服务费的形式给出，主要包括以项目概算乘以代建管理费率的基本费用和以投资节余乘以分成比率的激励费用，部分省市的代建费率和投资节余分成比率见表2。

表2 部分省市代建费率和投资节余分成比率

由于信息不对称、有关法规制度的不完善等原因，代建单位为了获得自身收益最大化，会产生不利于委托人和项目整体社会效益的道德风险。

2.1 寻租风险

在已经出台的各省市代建制规范中，根据代建项目的规模和代建单位的工作内容，对代建单位的代建管理费率给出了明确的比率(表2)。如广东省在颁布的《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法(试行)》中规定：代建单位负责项目前期准备阶段和建设实施阶段的组织管理工作(即全过程代建)，项目概算在2亿元以下的，代建管理费为代建项目概算总投资的2%；项目概算超过2亿元的代建管理费分段累进计算，2亿元部分按2%提取，超过2亿元的部分按1.5%提取。由此可见，在代建管理费率确定的情况下，代建单位会通过提高项目概算来提高代建服务费。

在全过程代建模式中，代建单位的前期工作包括编制可行性研究报告和初步设计，负责项目概算的编制，并提交给概算评估机构及政府投资主管部门审批。在编制项目概算时，前期费用一般大部分已实际发生，而施工图设计、征地拆迁、设备购置、建设监理、人工材料等费用在概算编制时有一定的不确定性，导致项目概算在编制和审批时会有一定的弹性。由于代建单位在项目概算上相对政府投资主管部门处于信息优势，代建单位可能与概算审批机构串通提高项目概算并引发一些官员在概算审批时的寻租行为，从而产生寻租风险，造成国家财产损失。

2.2 懈怠风险

为了激励代建单位在代建过程中选择有利于代建项目的高努力行为，各省市在出台的代建制管理办法中规定将一定比例的投资节余分配给代建单位，大部门省市将投资节余的分成比例限定在10%到30%，具体情况见表2。代建单位在不同努力水平下需要付出不同的努力成本，并且其努力收益的大部分被委托单位分享，根据委托代理理论，在信息不对称的情况下，代建单位的努力程度一般达不到最优努力水平[12]。

2.3 合谋风险

在代建单位只能部分享有因自身努力而产生的投资节余时，一方面，代建单位可能会选择低努力水平；另一方面，代建单位在项目决算不超过项目概算的前提下，可能会通过与建设单位、设备和材料供应商和工程监理单位合谋，通过虚增项目成本、非法转移资金等手段获得收益。此外，在实践操作中，代建单位为了赢得项目竞标，在投标时会刻意降低代理费用，致使投标报价低于实际项目管理成本，为了弥补损失、获得更多的收益，代建单位会选择与施工、监理等单位合谋，损害国家利益。

3 模型建立与分析

如上文所述，代建单位的收益π主要包括以项目概算为基础的基本费用和以投资节余为基础的激励费用。假定项目实际概算为R0；代建单位通过贿赂政府概算审批负责人将概算虚增为R1；代建单位通过与概算评估机构或者政府审批部门勾结(及寻租)，使得项目概算提高了ΔR(ΔR≥0)；代建单位为此需要付出的惩罚风险成本为C(ΔR)。代建单位的代建管理费率为v1；投资结余由项目概算减去项目决算得到，为了便于本文的讨论与分析，设定代建项目投资节余主要由代建单位的努力水平ei决定，且ei∈[eL,eH]；v2为代建单位的投资节余分成比率。部分省市的代建费率v1和投资节余分成比率v2见表2。此外，由于信息的不对称，代建单位可能与供应商、承包商合谋，假定合谋收入为S；其中代建单位的分成比率为v3。

关于代建单位收益模型，做出以下假设：

假设1：代建单位是风险厌恶的，其确定性等价收入等于期望收益减去风险成本[13]。

假设2：代建项目投资节余除了受代建单位的努力程度和与承包商、供应商是否合谋以外，还受到不由委托方和代建单位控制的外生不确定性变量ζ的影响，ζ～N(0,σ2)。

假设3：投资节余与代建单位的努力程度成正比，k为努力程度对投资节余的影响系数。

假设4：将代建单位的寻租成本C(ΔR)、努力成本C(ei)、与承包商等的合谋成本C(S)和外生随机风险成本C(σ2)统一表示为C(ΔR,ei,S,σ2)，C(ΔR,ei,S,σ2)=C(ΔR)+C(ei)+C(S)+C(σ2)。

代建单位的实际收益模型可由下式表示

π=Rv1+(kei-S)v2+Sv3-C(ΔR,ei,S,σ2)

(1)

式中，Rv1为代建基本费用；(kei-S)v2为投资节余分成；Sv3为与承包商等的合谋分成；C(ΔR,ei,S,σ2)为各类成本。

3.1 寻租风险分析

根据代建单位的实际收益模型，即式(1)，在其他变量保持不变的情况下，代建单位是否有寻租行为的收益分别为

π(R0)=R0v1+(ke-S)v2+Sv3-C(eH,S,σ2)

(2)

π(R1)=R1v1+(ke-S)v2+Sv3-C(ΔR,eL,S,σ2)

(3)

代建单位选择寻租行为的条件是：式(3)-式(2)>0，解得

R1-R0>C(ΔR)

在代建单位贿赂成本越小和所受到的惩罚越小的情况下，代建单位越有可能选择非法行为提高代建项目概算。

3.2 懈怠风险分析

根据如式(1)所示的代建单位的实际收益模型，代建单位选择高努力水平和低努力水平的收益分别为

π(eH)=Rv1+(keH-S)v2+Sv3-C(ΔR,eH,S,σ2)

(4)

π(eL)=Rv1+(keL-S)v2+Sv3-C(ΔR,eL,S,σ2)

(5)

代建单位选择高努力水平的条件是：式(5)-式(4)>0且kei-S>0，解得

由结果分析可知，代建单位的投资节余分成比率v2越高，代建单位越有可能选择高努力水平。然而，现有代建制法规对投资节余的分成比例已做了明确规定，有些省市还设置了奖励上限，由此造成的激励不足就会引发代建单位在质量控制、进度控制、投资控制等方面的努力不足，形成懈怠风险，损害委托人利益。

3.3 合谋风险分析

根据式(1)的代建单位实际收益模型，控制其他变量保持不变，代建单位在选择合谋和不合谋情况下的收益分别为

π(S)=Rv1+(kei-S)v2+Sv3-C(ΔR,ei,S,σ2)

(6)

π(S=0)=Rv1+(kei)v2-C(ΔR,ei,σ2)

(7)

代建单位选择合谋的条件是：式(7)-式(6)>0且kei-S>0，解得

由上式可以看出，代建单位获得的投资节余分成比率v2越高，代建单位合谋条件越高，代建单位与建设监理部门合谋的可能性越小。

4 风险防范

代建单位为追求自身效益最大化引发的道德风险，不仅使代建项目的成本增加，而且有可能造成代建项目质量低下和工期延误，这与施行代建制的初衷相违背。为了实现政府投资非经营性代建项目的经济性、效率性，政府需要采取科学有效的措施防范代建单位的道德风险。结合本文基于代建单位实际收益模型分析的各类代建单位道德风险，提出以下防范措施：

(1)加强对代建项目的概算审批。项目概算对于工程建设项目的筹建、开工、建设管理和竣工决算都有重要作用。代建项目概算作为代建单位代建管理费的取费基础，应受到政府部门和第三方监管机构的严格审批。一方面，政府主管部门提高代建单位的寻租门槛，设置惩罚机制，提高代建单位的寻租成本C(ΔR)；另一方面，政府主管部门应加强自身廉政建设，依法对代建单位进行审查监管，使得代建单位不敢轻易采取道德风险行为。

(2)设计合理有效的激励机制。从以上分析可以看出，实践中，我国代建管理费较低，并且代建制法规至今已出台十年多，仍没有做出相关调整，对代建单位激励不足，容易引发代建单位的合谋行为，不利于代建制的长远发展。

为了更好地激励代建单位和防范道德风险，政府主管部门应根据项目投资规模和建设难易程度设置合理有效的激励机制。

1)合理提高代建基本费用取费比率v2，必要时设置取费比率下限。科学合理的代建管理费能吸引更多高水平的项目管理公司参与项目竞标，有利于代建项目管理水平的提高和代建市场的良性发展，同时提高代建单位的违约成本，可以有效遏制代建单位偷工减料、与建设施工方合谋等道德风险。

2)调整投资节余分成比率设置，如对投资节余部分进行分级，按不同比例累加计取。一方面，能激发代建单位的努力程度；另一方面，又能减少代建单位与建设施工单位等的合谋风险。

3)设置动态调整机制。结合实际发展情况，对代建制法规中的有关代建管理费取费标准进行调整，以适应市场发展。

(3)完善代建单位监管体系。现阶段，在各省市的实际操作中，由于人力、财力的限制，以及相关监督管理制度的缺乏，出现了代建项目监督主体责任划分不清、政府相关部门监督积极性不高的局面，使代建单位的道德风险缺乏有力监管，代建单位的合谋成本C(S)处于比较低的水平。

完善政府监管体系能提高代建单位的道德风险成本，有效解决代建单位在代建项目中可能出现的道德风险问题。

1)构建委托人主导的多元化监督主体。各监督主体对需要承担的职责进行合理分配，并做出明确规定，共同对代建单位进行监督。

2)对代建单位进行全方位、全过程的监督。从项目的前期准备直至项目竣工交付使用，从项目概算的批准到竣工决算的审核，政府监督部门都要进行严格监管。

3)制定监管制度。制定概算审查制度、代建合同变更制度、超预算支付审查制度、责任追究制度、举报制度等，从法规层面完善监管体系。

5 结语

通过对代建单位实际收益模型的分析可以看出，由于代建制实施过程中存在的信息不对称，代建单位为了追求自身收益最大化，可能出现寻租、懈怠、合谋的道德风险。为了防范代建单位可能出现的不利于代建项目整体效益的行为，政府部门应通过设计合理有效的激励机制、完善政府监督体系、加强政府部门廉政建设等措施，防范代建单位可能出现的道德风险，从而确保代建制取得成功。

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