“一带一路”建设中质量评定跨国互认须克服的障碍

■文/王永辉 郑丽云

“一带一路”建设中质量评定跨国互认须克服的障碍

■文/王永辉 郑丽云

在“一带一路”建设中，跨国质量评定制度可为沿线国家和地区实现互联互通，实现经济发展的便利化提供保障与方便。同时也需要根据实际情况调整相关的制度设计。

“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，强调了相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。其中强调“沿线国家宜加强信息互换、监管互认、执法互助的海关合作，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双多边合作。”“一带一路”顶层设计方案正式出炉，意味着这一战略构想步入全面务实的发展新阶段。为实现该战略，构建跨区域的协调保障机制迫在眉睫。这其中，成员国之间的质量评定互认将有效的消除贸易壁垒，促进商品和生产要素的自由流动，有效推动“一带一路”工程建设进度。

质量评定跨国互认的来历

质量评定跨国互认可以理解为在两个或者多个国家之间，相互承认对方有法律效力的质量评定行为，承认对方质量评定证明文书在本国内的具有同等效力，在出口国经过质量评定的产品可以免除在进口国相同类别和等级的质量检验和评定。由此，企业产品经过在本国的一次质量检验和评定之后，就可以视为同样满足了协议国家同等的质量标准与要求。质量评定跨国互认不仅避免了产品在不同国家内的多次重复检验与评定，降低商品流通的成本，提高缔约国家之间的贸易自由化程度。更为重要的是通过缔约国家之间质量管理标准与规则的相互承认和对接，实现缔约国家之家从经济上的一体化到法律规则体系上的一体化。这对于地理上有着天然联系的国家发挥区域经济优势，实现抱团取暖尤其有着重要的意义。

质量评定跨国互认所带来的好处是多层次的。从国际贸易的层面来看，质量评定跨国互认消除了贸易和技术壁垒，有效地提高成员国之间贸易自由化水平。在传统的进口国和出口国分别评定的情况下。由于进口国不认可出口国认证机构出具的报告, 生产企业在将产品销往不同市场之前需要根据各市场不同的技术要求进行检验和认证, 包括运费、时间消耗，如果没有通过认证或检验还需要再运回。这就增加了国际贸易的交易成本和难度，尤其是当产品要输往多个市场时将面临多次的重复检验。而质量评定跨国互认是解决上述问题的有效手段之一。如果只对产品检验一次，并且所有的市场都承认检验的结果，不仅可以大幅度降低重复检验带来的高昂交易费用，而且避免了不同国家在质量评定过程中可能出现的贸易和技术壁垒。由此，国际社会大力推动国际层面的质量评定跨国互认，比如, 国际标准化组织合格评定委员会(ISO/CASCO)的工作宗旨中包括了“促进国家级和区域级合格评定体系的相互承认和接受, 并促进检测、检查、认证、质量体系,恰当地利用国际标准”, 并为此发布了一系列国际标准、导则和指南：如针对认可机构实施的ISO/IE C导则的58、61;针对认证机构和实验室实施的ISO/IEC导则62、65、66和17025, 为实施互认、多边承认等提供了依据。同时《TBT协定》第6.1款规定, 各成员应保证,只要可能, 即接受其他成员合格评定程序的结果, 即使这些程序不同于它们自己的程序, 只要他们确信这些程序与其自己的程序相比同样可以保证产品符合有关技术法规或标准。国家间质量评定互认制度形成之后, 各自评定机构的结果被相互承认, 又可以在各个成员方内互设合格评定机构,形成一个合格评定市场公平竞争的格局, 使合格评定资源得到充分利用,避免重复性认证, 避免了经营费用的增加, 降低了商品检验中可能出现的风险, 促进贸易自由化。

从质量管理的层面来看，质量评定跨国互认意味着质量管理水平的提高和国际标准的国内化。由于跨国互认的核心和基础在于缔约国家之间相互承认对方质量管理制度所产生的法律行为，这就要求缔约国家之间必须处于相同或者相似的质量管理水平之上，一定程度上促使质量管理相对落后的国家提高管理标准与水平，实现与国际接轨。

最后，从区域经济一体化建设的层面来看。通过协议的方式，区域经济体内国家所制定的质量管理法律标准、实施的质量管理法律行为产生了域外效力，可以同时在其他国家发生法律效力，由此实现了区域经济体内国家制度的协调和对接，从而推动了区域经济、政治更为紧密的结合和一体化。这对于全球化背景下区域经济、政治的发展尤其重要。

质量评定跨国互认的常见套路

推动区域经济质量评定跨国互认水平的提高，已经成为当代区域经济发展的主要潮流：2008年，美国与加拿大、澳大利亚签署多边互认协议，将包括银行投资、保险理财等无形产品在内的大部分产品列入互认体系之中，这样，在北美自由贸易区的基础上，美国将澳大利亚纳入了互认的范围。欧盟内部成员国之间的质量评定互认一直走在世界前茅，欧盟委员会已经不再满足于内部互认，而在欧盟之外也大力推定互认的进程与水平。东盟则在近期在其发展纲要中指出：“推进区域一体化的核心战略在于推进东盟国家之间双边、多边互认的范围与程度。”世界主要国家及经济体纷纷将质量评定互认作为全球化时代质量战略的中心和重点之一。

在这其中，从上世纪80年代起，欧盟以超国家的模式在其成员国内部大力推行质量评定互认直接推动了欧洲从经济上的煤钢共同体到政治上的欧洲联盟的转变，成为区域经济内部互认的典范。美国则多采取对外签订双边或多边条约的模式，其中2008年以美国为首的北美自由贸易区与澳大利亚之间的多边互认以其范围之广，开放程度之高引起国际社会的广泛关注。这两大案例分别代表了质量评定互认内部超国家模式和外部条约模式的最高水平。对这两大典型案例的分析与研究将为我国在“一带一路”工程的建设中，充分发挥跨国互认的制度优势提供有益借鉴与参考。

一、欧盟超国家内部模式

欧盟内部的多边互认始于欧洲议会于1985年出台的欧盟发展白皮书，在这其中，成员国质量评定多边互认作为其中一个重要的内容和手段。其后，欧盟制定了大量的配套单行法律法规以推进成员国之间的质量评定多边互认。最终建立了欧盟内部的质量评定护照制度。这一制度包含了有形产品甚至是无形的诸如银行服务、投资、保险等产品在内，只要在欧盟的一个成员国取得了质量评定证明文书，则可以取得相应等级的欧盟质量护照，凭护照可以在欧盟各成员国免除重复质量评定的义务。欧盟利用超国家的机构和力量，通过出台法案与实际控制相结合的方法，最终建立并强化了专门的内部质量互认协调机构，用于协调、监控成员国之间质量评定互认的执行情况，防止因成员国内部新政策、法案的出台而影响“欧盟质量护照”在本国的通行力度。在实践之中，这一专门的协调机构也发挥了巨大的作用，在其引导和协调之下，“欧盟质量护照”在欧盟成员国之间得到了很好的适用，无论是在承认力度还是在通关速度上，持有“欧盟质量护照”的外国产品与本国产品相差无几。

在欧盟的质量评定互认建设过程中，超国家机构发挥了主导的作用：欧盟作为各成员国之上的超国家机构，可以以指令法案的形式直接影响成员国质量评定法律制度；欧盟建立了超国家的执行和监管机构，有效保障了跨国质量评定的效果和执行力度；欧盟拥有着超国家的法院——“欧盟法院”，可以推翻、纠正成员国不符合质量评定跨国互认的法案和行政行为。因此，质量评定跨国互认的执行和效力不仅仅来源于国家之间的条约，更受到超国家机构的监督与执行，这就有效地保证了这一制度的执行力度。

但是欧盟的跨国质量评定目前也暴露出一些问题：在制度建设初期，欧盟只有12个成员国，各国之间的经济发展状况、质量评定水平相差不远，进口国可比较容易接受经济发展水平大致相当的出口国的质量评定。但当欧盟东扩之后，中欧和东欧国家加入欧盟之后，其的经济水平、质量评定标准要远低于西欧发达国家，而欧盟发生的几次重大质量安全事故，其源头都在东欧国家。如何跨越经济发展水平之间的障碍，是欧盟质量评定跨国互认面临的主要问题之一。

二、美国条约外部模式

质量评定跨国互认的另一种做法是区域经济体或者主权国家以对外签订双边或多边互认协议（mutual recognition agreement）的形式相互承认对方的质量评定体系。以日本与欧盟为例，双方于2002年签订双边互认协议，内容涉及电气通讯设备、电气产品、化学品、医药品等行业和领域。在此之前日本相关产品在出口至欧盟之前，需要先向欧盟质量合格评定机构提出申请，并在欧盟内接受检验合格之后，才可出口至欧盟市场。2002年双方签订双边互认协议之后，相关产品可以在日本国内的质量评定机构接受欧盟标准的检验，取得合格证明之后，就可以直接出口至欧盟市场，而无须接受欧盟质量机构的重复检验。在这些行业和领域内，日本质量管理部门颁发的质量证明文书与欧盟质量部门的具有同等效力。发达国家之间多签订有双边互认协议，其中以2008年美国与澳大利亚签订的双边互认为典型代表。

与欧盟强大的超国家机构不同，美澳双边互认以国家之间的条约为基础，相互认可对方国家质量评定的在本国的效力。超国家的内部模式需要耗费大量的政治、外交资源，超国家机构的建立就实属不易。而相比较之下，条约模式则允许缔约国以相对较小的制度资源发挥质量评定跨国互认的作用。美澳双边互认的核心在于“减免义务”，也就是减免已经经过出口国质量评定的产品在本国的再次、同等级质量评定的义务。同时和欧盟一样，美澳双边互认协议也将产品的范围扩大到了包括银行服务、保险、投资等无形的现代金融产品。但美澳协议中不涉及任何本国内现有质量评定制度的改变、互认争端解决措施、互认的监督执行等实质性内容，也不涉及对于对方质量评定制度和水平的评估系统，仅仅在于列明双方同意减免对方质量评定义务产品的范围及程度。美澳协议强调双方质量评定系统和互认力度的“高水平相似”（high-level comparability），即便在协议签订之后缔约国内部出台法案或者执行政策在一定程度上影响到了对方国家产品在本国的实际认可程度，或者对方的质量评定制度和水平发生一定的变化，只要双方的认可程度或者质量水平处于一个“高水平相似”的水平之上，即视为符合条约的约定。由此试图以最小的制度成本完成质量评定跨国互认的任务。

欧盟的超国家模式强调以法律的刚性手段保证跨国互认制度的执行，预先设计好制度运行的各个方面，包括监督执行、纠纷解决甚至是过错处罚，在制度运行的过程中通过法律的手段保证互认始终处于制定设计时所预设的效果，这一方法虽然可以最大化地保证跨国互认的效果，但由于强调制度执行的始终如一，则难免失之于僵化，在欧盟东扩之后逐渐暴露出一些问题。与之相反，美澳互认条约则试图建立一种弹性的模式，以解决互认实际执行中可能出现的状况。条约中有意回避了监督执行、纠纷解决等制度，转而约定出现实际影响互认效果的情况之后，由双方的质量管理部门进行共同评定后，通过外交途径予以解决。同时美澳条约对于关键性问题“高水平相似”刻意留白。由此寄希望建立一个更富有弹性的制度，在实际执行过程中通过不断进行制度调整，同时采取柔性的外交手段而非刚性的法律手段，强调双方之间的共同评价和相互协商，以达到质量评定互认体系拥有更强包容性的效果。

跨国互认在“一带一路”建设中面临的困难

跨国质量评定互认给“一带一路”沿线国家带来了经济和制度上双重优势的同时，可以预见到的是由于区内国家经济发展水平、法治程度千差万别，这一制度优势的发挥并不仅仅在于签署相应条约即可“毕其功于一役”，其中仍然面临着一些制度实现的障碍：

首先，跨国质量评定互认需要两国制度的互换性。如果协议方之间的国内管理制度差别很大, 互认的难度就会很大。虽然质量评定互认制度本身承认也可以容纳一定的法律制度和规则上的差异，但所能够允许的差异也是有限度的，正如美澳协定中强调双方法律制度和水平“高水平相似”。在实践中相互认可多表现为双边或者多边协议，如果其中一国法律制度或者法治水平与其他国家相差过大，双边或者多边协议则难以达成，即使强行签订，在实践中的效果也不理想。

其次，虽然缔约国从多边和双边互换中实际获得了经济和制度上的效益，但维持国内高标准的质量管理水平的成本也是高昂的。因此，缔约国之间容易陷入类似“囚徒困境”的局面之中，在签署条约之后，希望对方维持甚至提高质量管理标准和水平，而本国出于降低运行成本的考虑，而适当降低。

再次，仍然存在一定技术上的难题。例如，缔约国难以实时了解对方国家法律制度的实际水平。法律制度的内容可以通过正式法律文件的形式表现出来，但法律制度的实际效果受到许多其他因素的影响，例如，执法者的素养与水平、执法机构的独立性、实际执法中的热情与公正性等等。对于缔约国来说，在这些因素影响下对方国家实际法治水平往往难以估计。

最后，观念上的差异阻碍了质量评定跨国互认制度的发展。这一制度发展的基础是相互信任，而各成员观念上的差异造成的信心不足无疑会削减相互认可的制度动力。比如，发展中成员方认为质量评定跨国互认将导致标准或实践的协调化，担心失去主权；认为将对国内产业造成冲击，对社会其他方面的影响也不得而知。而发达成员方则担心，若认可发展中成员的低标准的产品或低技能的人员进入本国市场，会对本国市场产生冲击，降低产品或服务的标准与水平。相对于前几种障碍，观念上的差异造成的信任缺失，是导致质量评定跨国互认发展缓慢的深层原因。

跨国质量评定互认因其独有的制度优势，可以有效的提高国家间贸易自由化水平和区域经济体的一体化水平，因此日渐受到国际社会的重视。同时从国际实践经验来看，这一制度在实践中运行状况良好。由此，在即将到来的“一带一路”世纪工程建设中，尤其不能忽视跨国质量评定互认制度可能发挥的作用。由于目前国内学界对于这一制度的研究尚不多见，将难以应付在“一带一路”工程中所面临的跨国协调机制建设问题。因此，应加强对这方面制度研究的力度，为“一带一路”工程建设做好充分的理论准备。

(作者单位：河北省廊坊市产品质量监督检验所)