深化事业单位改革中的若干问题研究

俞贺楠

在全面深化事业单位改革的大背景下，事业单位改革主要有五个方面改革任务：一是财政与经费保障体制改革；二是编制管理改革；三是岗位设置管理改革；四是工资薪酬绩效改革；五是社会保险（当前为养老保险）改革。这五项任务可以大致分解到我国现有的三个部门工作中，比如，财政与经费保障体制改革主要由财政部门牵头组织实施，编制管理改革主要由编制部门牵头组织实施，而岗位设置管理改革、薪酬绩效改革、养老保险改革则由人力资源和社会保障部门牵头组织实施。

通过调研发现，不同事业单位在改革过程中都遇到了一些问题，有的是共性的问题，有的是单位内部具有差异性的问题。本文在事业单位案例分析的基础上，重点关注事业单位在全面深化改革过程中的若干突出问题，并提出改革的思路和对策建议。

一、深化事业单位改革中的若干问题

（一）岗位管理主要问题

第一，专业技术比例要求呈刚性与当前事业单位实际需求相矛盾。目前，国家对专业技术岗位比例的要求是严格且刚性的，如何实现分类设岗、科学设岗，以及如何优化各行业岗位设置比例标准也是很多事业单位普遍关注的问题。

第二，岗位设置的杠杆作用发挥尚不足。尤其在基层单位、偏远落后地区的事业单位，“进人难”“留人难”问题仍然突出。目前，如何发挥岗位设置管理制度的杠杆作用，以更好促进事业单位公益事业的均衡发展也成为一个难题。

第三，岗位设置管理尚存在“平均主义”。个别地区岗位设置呈现出“全市一盘棋”局面，尚不区分重点行业、重点部门等，在全市进行岗位设置总量控制，进而影响到个别事业单位（如高校、医院）的发展。

第四，岗位设置与人员聘用制度结合欠缺。事业单位内部管理文件诸如“根据聘用岗位性质和岗位职责要求，制定聘期工作目标，作为续聘、晋级、降级、解聘和年度考核基本依据”等在实际操作中执行力度不大，岗位设置与人员聘用制度结合欠缺。

第五，身份限制，编外人员权益缺乏保障。通过与部分事业单位编外人员访谈了解到，由于身份限制，编外人员与正式员工相比的待遇差异主要体现在工资收入、社会保险、隐形福利（户口、子女教育）、参加工会、晋升机会及其他福利等多个方面。

（二）薪酬绩效主要问题

第一，各类事业单位资金支付压力较大。此次改革增加了基本工资标准而又未增加财政拨款或没有增加足够的财政拨款，加之以前没有参加养老保险的单位增加了大量单位缴纳养老保险费支出，资金支付压力较大。

第二，差额拨款事业单位的核算方式尚存在问题。尤其是高校和医院，财政拨款方式仍然按照编制数拨付，而随着事业发展，大量编外人员客观存在，进而加大了差额拨款事业单位工资支出的负担和压力。

第三，政策上限制了绩效工资内容的各项比例。虽然政策中关于绩效工资有一定的浮动比例，但各事业单位的绩效工资额度则是由上级人力资源和社会保障部门每年核定为一个相对固定的额度，这种限制不利于事业单位改革和发展。

第四，绩效工资难以有效体现个人工作成果价值。在很多已经实施绩效工资的事业单位中，通常根据职务级别确定的固定系数来发放绩效工资，这种做法失去了绩效工资的意义，也无法通过绩效工资来有效体现个人的劳动成果价值。

第五，绩效工资的执行情况差异化比较严重，竞争力不足。调研发现，事业单位绩效工资存在差异化，很多单位都没有达到预期的激励效果，加之现有政策也相对保守，这对于事业单位参与市场竞争较为不利。

（三）养老保险主要问题

第一，参保范围的界定问题。目前，事业单位编外用人的数量非常大，同时也存在大量空编，如果严格执行人力资源社会保障部、财政部《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发〔2015〕28号），将给事业单位在参保人员的划定方面带来困难与问题，可能造成单位内部矛盾，甚至影响到社会和谐稳定。

第二，缴费基数与待遇差距问题。缴费基数的确定包括绩效工资，而改革之后，事业单位在绩效工资方面的浮动将会很大，加之工资中的其他项目可能由于水平较低、限定规范从而影响到养老保险缴费基数，进而影响到未来的养老待遇，造成事业单位内部的待遇不公。同时，养老保险如果不做实账户，空账如何计息也是一个问题，是否采用计账利率也尚未明确。

第三，过渡期与待遇调整问题。多个省市测算后发现，十年过渡期后养老金可能存在“断崖式”风险，即过渡期的十年内保证待遇水平不降，而十年后则可能出现由于个人账户积累不足、职业年金补充不足等带来的待遇降低问题。

第四，改革中的特殊群体。一是机关事业单位离休干部不纳入此次养老保险改革。二是编制外人员原则上参加企业职工社会保险。三是十年过渡期后的人员，由于“中人”已经确定了待遇不降低的原则，但过渡期后的人群可能面临“断崖式”风险。

第五，职业年金相关问题。一是与基本养老保险类似，事业单位职业年金同样存在参保范围的界定问题、缴费基数与待遇差距问题、过渡期与待遇调整问题、改革中的特殊群体问题等。二是认识上尚存在偏差，对职业年金制度不了解，调研发现，很多事业单位对职业年金制度尚比较陌生，甚至有的事业单位人力资源部门负责人尚不知道国家已出台相关政策，还有对职业年金持怀疑态度的，这些都是宣传不到位带来的问题。三是经办管理相关问题，据调研地区社会保险经办机构普遍反映，当前地方各级社会保险经办机构尚缺少专业人员从事职业年金的经办管理工作。

二、改革思路

（一）应该注重处理好事业单位改革与市场的关系

总体上，对于事业单位的财政压力问题，应针对各单位的行业特征、市场化水平等，进行对业务能力、业务方向、运营方式的改革。参与市场资源配置的单位，需要改进自身生产力，提升自身市场竞争力；具有专业性、垄断性的单位，则需在改进自身生产能力的同时，加大政府购买服务力度和改进模式。改革的方向已经明确，即：公益一类事业单位强化公益性服务功能，进而有限参与市场行为；公益二类事业单位在保证从事公益性服务功能基础上，可以根据本单位实际情况逐步参与到市场中，以保障单位内部人员和经费；而转企的事业单位应进一步加强并参与市场行为，发挥其效率的最大化。

（二）制度设计需要考虑处理好公平与效率的关系

国家层面，任何一项制度设计都需要考虑处理好公平与效率的关系问题，同样，对于任何机构和组织，也都需要兼顾公平与效率后建立起科学、合理的内部管理制度。对于事业单位而言，科学、合理的岗位管理制度、薪酬绩效制度、养老保险制度将有利于提高事业单位资源配置的效率。从国家顶层设计层面，事业单位改革更应该突出公平与效率相结合的原则，以最大限度地推进事业单位全面深化改革，应对不同类别事业单位在改革过程中面临的突出问题，确保改革顺利实施。

（三）事业单位改革的根本目标在于提升内部效率

全面深化事业单位改革，其根本目标是增强事业单位活力，促进其从事社会公益服务的水平和能力，而提升其内部效率是关键。以事业单位薪酬制度为例，这项改革关系到能否明确事业单位功能定位和促进事业单位良好发展的重大战略目标。目前，事业单位工资制度面临着诸多复杂、多样的问题。调研发现，每个事业单位在改革过程中都遇到了一些问题，有的是共性的问题，有的是单位内部具有差异性的问题，只有各事业单位从提升其内部效率出发，以上问题的解决才有可能找到出路。

（四）深化事业单位改革中需加强相关部门间协调

事业单位改革的实施涉及财政、编制、人力资源和社会保障等部门，加强多个部门之间的协调、合作尤为重要，处理好不同部门的分工、协作直接关系到全面深化我国事业单位改革的成效。为此，在深化事业单位改革中应加强相关部门之间协调关系。

三、对策建议

（一）重视案例研究，顶层设计需要“接地气”

我国事业单位分类改革正在进行中，各事业单位分类标准尚不统一，按照机构职能、运营目的、运营手段等方式也都可以划分为不同类型，而不同类型的事业单位对于岗位设置、人员配置、薪酬制度等都会有不同要求。为此，建议国家层面在进行事业单位改革顶层设计时，注重考虑不同类别事业单位的实际情况和问题，尤其要重视案例研究工作，以便顶层设计可以更“接地气”，整体推动事业单位诸多方面的改革。

（二）科学设置岗位，畅通内部晋升及流动渠道

岗位管理改革方面，建议：一是科学优化岗位设置比例标准；二是岗位设置管理向重点行业、重点部门倾斜；三是适当扩充事业单位自主决定权；四是加强人事管理政策的落实；五是事业单位内部应该注重岗位价值；六是深化改革，由编制审批转为编制备案。

（三）加强经费保障，充分发挥绩效工资的作用

薪酬绩效改革方面，建议：一是通过事业单位自身业务改革增加收入来源；二是多部门配合保障基础性公益机构的财政来源；三是给予地方更多绩效总量核定的自由度；四是不同性质事业单位的工资总量应采用不同核定计算方式；五是绩效工资改革与绩效考核体系有效衔接；六是督促各单位建立有效的绩效考核办法。

（四）保障制度并轨，助力事业单位改革的推进

养老保险改革方面，建议：一是进一步合理界定参保范围；二是区别考虑“老人”“中人”“新人”；三是事业单位应根据自身情况，采取相应的职业年金过渡计划，可以参考单位补贴法、提高缴费基数法、延长缴费年限法这三种过渡方案；四是进一步明确事业单位养老保险（含职业年金）单位缴费的经费来源；五是加强对职业年金的宣传和监管；六是加强事业单位养老保险经办管理工作。

（作者系中国劳动保障科学研究院助理研究员，博士）