转型背景下中国环境NGO的行动策略——基于重庆市L环保中心的个案研究

钟兴菊



转型背景下中国环境NGO的行动策略
——基于重庆市L环保中心的个案研究

钟兴菊

摘 要：本文通过对重庆市L环保中心的调查发现，在中国社会转型背景下，源于西方的“法团主义”与“公民社会”两大视角在分析环境NGO行动中凸显单一维度自主性的弊端，难以从动态视角解释组织参与治理实践过程中独特的行动策略：即在夹缝中“做减法”成长，多策略联动构建常态化互动机制，非对抗不合作的共生逻辑以及自我设限以获得合法性生存与发展等。研究表明，宏观政策变迁、市场体制改革以及环境NGO自身能力的不断提升共同建构了社会组织的行动策略。在多元主体参与环境治理背景下，对照西方分析范式在本土化中的局限，笔者认为，在中国特定的时空背景下，环境治理从单纯依靠政府的时代转向推动政府主导、企业支持以及环境NGO与公众共同参与的“后政府动员式”的发展路径。

关键词：环境治理；环境NGO；后政府动员

一、问题的提出：转型背景中的环境NGO与国家

20世纪80年代以来，环境NGO①在学术探讨中，关于环境NGO（Non-Governmental Organization，NGO）没有统一界定，如环境非政府组织（NGO）、环境非营利组织（NPO，日本普遍使用）、环境社会组织、环境第三部门（领域）、环境第三方机构、环境民间组织或社会团体、环境公民社会组织等，与之相对应的概念内涵丰富，且侧重点不同，但非营利性、非政府性及志愿公益性是其共有的三大特性（salamon，1994；康晓光，1997；中华联合环保会，1995）。在我国政府官方文件中“民间环保组织”使用比较普遍。同时有关非政府组织从事环境保护的讨论中，又有“环境NGO”与“环保NGO”（英文均为Environmental Non-Governmental Organization”，ENGO）的提法，有学者根据文献计量分析发现前者比后者使用更加广泛（何莉莉，2008），同时也被称为环境民间组织或环保社会团体。在本文中，笔者将采用学界比较常用的“环境NGO”（简称为ENGO）概念进行统一，并且在不同类型的环境NGO中侧重于与官办ENGO相对的草根ENGO的探讨。等社会组织的发展标志着中国“社会”领域出现，纵观中国“社会”30多年的发展历程表明：一方面社会结构转型与体制转轨为环境NGO发展提供了生存与行动空间。改革开放标志着中国社会进入一个加速转型期，其总体趋势是从计划经济转向市场经济，由一个权力和资源高度集中的“总体性社会”向一个权力与资源相对分化的“后总体社会”转型②孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》，1994（2）。，市场的发育和成熟以及社会的出现与成长推动了政府、市场与社会力量的整合与配置；与此同时由于长期以来粗放型经济发展导致环境问题日益严峻，具有公共物品特征的环境保护陷入市场与政府的“双重失灵”困境，组织创新成为超越“经济靠市场，环保靠政府”的第三条路径，为环境NGO的发展创造时代契机；再者，基于构建“小政府，大社会”的政府职能转变，政府在环境保护方面不再万能，环境NGO成为环境治理的支持者。中央强调“重视社会组织建设和管理”以及“政府、市场、社会组织协调行动，推动生态文明”，为新常态下环境NGO发展提供了政策机遇。另一方面，面对日益严峻的环境问题，环境NGO仍热衷于环保“老三样”（即观鸟种树捡垃圾），较少关注环境污染受害者，从而在环境治理对组织化资源的迫切需求与发展迟缓的社会组织之间形成悖论。①冯永锋：《边做环保边撒谎》，北京：世界知识出版社，2009，第87-90页；晋军：《两种环保小世界：社会转型期中的民间环保组织》，载郭于华主编：《清华社会学评论：面向社会转型的民族志（第五辑）》，北京：社会科学文献出版社，2012，第32页。

环境NGO在转型期政策机遇与资源约束博弈中的行动选择，实际上反映了社会与国家间竞争关系的演变。环境NGO在参与环境治理中，如何利用行动策略改变他们与国家的关系，使之朝着有利于自身发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府策略？在转型背景下，源于西方的“公民社会”与“法团主义”两大分析视角是否具有本土化的解释力？鉴于此，本文将对转型背景下环境NGO参与环境治理的行动策略进行考察，以期探究在中国民间社会土壤中生长的“国家与社会”关系的解释框架。

二、文献综述与分析思路

（一）环境NGO与国家关系演变

中国环境NGO的发展历程大致经历了从改革开放后的官办环境NGO到90年代的半官办NGO转向，再到21世纪伴随环境问题恶化以及中央强调“多元主体参与环境治理”而逐渐发展起来的新兴环境NGO。早期环境NGO具有官方性特征，更多作为政府的帮忙人与合作伙伴②洪大用：《中国民间环保力量的成长》，北京：中国人民大学出版社，2007，第88页。，从事比较温和的环保宣传行动。③童星、薛亚利：《社会转型期有关NGO若干问题的探讨》，《湖南社会科学》，2004（3）。晋军对近20余年环境NGO从事环保实践梳理发现，大多组织以“绿化”为使命，热衷于从事“上山捡垃圾、植树造林，动物保护”等初级的、低水平阶段的、非专业性的环境教育与宣传，没有突破“重大利益冲突”以及“社会动员”的两大“环保小世界”的边界④晋军：《两种环保小世界：社会转型期中的民间环保组织》，载郭于华主编：《清华社会学评论：面向社会转型的民族志（第五辑）》，北京：社会科学文献出版社，2012，第22-45页。，他们只是绿化，而不是对抗政府。⑤Ho，Peter.“Greeningwithout conflict？ Environmentalism， NGOs，and civilsocietyinChina”.Development and Change， 2001（32）:893-921.2001年环境NGO在与政府领导人对话反对京密引水渠硬化工程中受挫，随后2004年云南大众流域与绿家园在“怒江保卫战”社会动员中失败并付出沉重代价。为了生存，环境NGO不得不调整行动策略，重新回到传统的环保宣传教育的小世界，从而替代倡导公众参与决策、积极影响政策的走向。十八届三中全会以来强调“多元主体参与环境治理”表明环境NGO逐渐成为独立的公众参与力量，为新兴环境NGO实践提供政治机遇。环境NGO从和风细雨的环境宣传教育、科普活动转向作为公众或者弱势群体利益的“监护人”，逐渐成为平衡政府和市场的重要力量。环境NGO行动轨迹与角色定位的变化反映了与政府竞争关系的演变，即从传统政府主导型的环境保护逐渐走向多主体参与合作的环境治理时代。然而转型背景下环境NGO发展与西方公民社会不同，在中国“家国一体”的历史传统中社会对国家有很大的依附性，中国环境NGO大多处在国家和社会之间的模糊地带；另一方面在政府主导型环境保护体制下，环境NGO与国家以及市场塑造的政治经济结构密切关联。于是我们有理由质疑，基于国家与社会二元对立的“公民社会”与“法团主义”视角是否有助于真正解释中国新时期的环境NGO发展多种分化。

（二）环境NGO与国家关系的理论探讨

通过梳理环境NGO的研究发现，主要从静态社会结构与动态博弈关系两大维度展开讨论。一类是从静态视角对环境NGO与国家互动所形成的行动边界进行讨论。改革开放以来，源于西方社会情景的“公民社会（Civil Society）”①“civil society”的译法，20世纪90年代的研究多依据欧陆思想而译为“市民社会”，近期研究者则较多译为“公民社会”，本文主要使用后者提法。和“法团主义”视角成为分析中国环境NGO的主要概念框架。在转型背景下，国家与社会的关系远比“公民社会”或是“法团主义”所提供的解释更加复杂；同时中国经验相对于二者产生的西方背景具有独特性。有许多学者批判“公民社会”与“法团主义”视角在解释环境NGO实践中存在难以超越二者建构的连续统局限性，于是有学者从国家与社会互动内在机制讨论贡献了精辟的概念框架，如“非正式网络”②［美］华尔德：《共产党社会的新传统主义:中国工业中的工作环境和权力结构》，龚小夏译，香港：牛津大学出版社，1996。，“地方性国家法团主义（local state corporatism）”③Jean C. Oi.State and Peasant in Contemporary China.University of California Press，1989.，“分类控制”④康晓光、韩恒：《分类控制：当前大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005（6）。与“与国家商榷”⑤Shieh， Shawn&Guosheng Deng. An Emerging Civil Society:The Impact of the 2008 SichuanEarthquake on Grass-Roots Association in China. The China Journal， 2011.等，但从思维模式看他们仍然落入了国家与社会连续统中，其难以突破背后预设的国家与社会的两极关系。范明林指出NGO与政府之间的互动关系包括四类：即“强控性”、“依附性”、“梯次性”和“策略性”，他们在法团主义特征逐渐减弱的同时公民社会特征逐渐增加。⑥范明林：《非政府组织与政府的互动关系》，《社会学研究》，2010（3）。环境NGO行动目标具有长期性、不确定性、强外部性等特征，其行动实践在特定情境中并不必然具有单一属性，而是同时具有公民性与法团性的双重属性。在本研究中为了探讨环境NGO与国家互动形成的行动边界，以NGO行动的双重属性为基础，即结合“公民性”的“对抗”关系强弱特征（如图1横轴表示）以及“法团性”的“合作”关系强弱特征（如图1纵轴表示）形成分析坐标，对环境NGO的行动边界进行定位⑦本文借鉴范明林（2010）结合法团主义与公民社会两大视角，将四种不同的NGO与政府之间的互动关系总结为四大理想类型（据本研究需要有所修正），以此定位不同类型的NGO在象限中位置，有利于将不同环境NGO的行动边界进行定位。（见图1），从而有利于发现新常态下环境NGO行动突破现有结构局限的新特点。

如图1所示，根据环境NGO的行动特征将其定位于国家与社会双重维度构建的区域中，具有政府帮忙人角色的庇护型ENGO（A）与具有宣传教育者角色的依附型ENGO（B）分布于“强合作、弱对抗”特征的区域；而具有信息咨询者的层次型ENGO（C）与作为政策影响人和监督者的策略型ENGO（D）分布于“强对抗，弱合作”区域；第三象限是具有公民性与法团性“双弱”特征的ENGO类型，大多存在于建国之前的民间社团（如学术协会，宗教和慈善组织等），这不是本文探讨重点故在此将不展开。现有研究发现，大多数传统ENGO的行动实践均可以在公民性与法团性构成的序谱结构中找到相应位置。环境NGO的行动边界是在社会与国家互动中形成的一种静态权力结构分配状态，基于当前复杂的社会经济背景，该视角在解释行动边界愈加模糊的环境NGO时存在不足。

图1　“公民性-法团性”视角下环境NGO行动边界分布注：图中“+，-”表示强度，沿着箭头方向强度逐渐增加。

随着环境治理时代到来，环境NGO的行动策略凸显公民性与法团性之间的断裂，即具有“强法团但非合作，强公民但非抵抗”，直言之，从公民性维度看具有很强的公民社会属性，但是并非对抗政府；从法团性维度看具有很强的法团属性但并非与政府合作，表现出一种与传统ENGO行动完全不同的混合型的行动特征，其具有不同区域特点但又不完全符合某一区域特征。在本研究中笔者将重点关注超越序谱坐标所能揭示的环境NGO行动新类型，从而对源于西方的“公民社会”与“法团主义”视角分析提出挑战。

另一类是从国家与社会的动态关系视角分析，认为国家与社会既非“国家中心的”，也不是转型后“社会中心的”而是“国家镶嵌在社会中”（state-in-society） ，二者关系是一个不断冲突和妥协的动态过程（Migdal，1994）。该视角与静态的权力结构分配的不同在于它们并没有静态地讨论国家与社会强弱程度问题，而是动态地分析国家与社会之间竞争关系形态，环境NGO的行动必然分布于国家与社会连续统中的某一个位置。与西方国家与公民社会之间具有清晰界限不同，转型期中国社会体制的特殊性决定了中国环境保护具有政府主导型特征，国家与社会之间互动博弈的边界既是环境NGO的行动界限，同时也为实践行动提供较大的弹性空间。基于历史特殊性以及现代社会转型，中国社会“官民”结构中的“王权无边”的制度安排发生了结构性变迁，国家控制能力下降容留了巨大的社会组织活动空间，从而使环境NGO与国家之间形成一种动态的权力分配演变。晋军从公民社会与法团主义关系交织视角对西南水电开发中民间环保组织的成败分析发现，当前中国环保民间组织存在“结构上的公民社会视角”以及“项目行动上的法团主义视角”特征。①晋军：《两种环保小世界：社会转型期中的民间环保组织》，载郭于华主编：《清华社会学评论：面向社会转型的民族志（第五辑）》，北京：社会科学文献出版社，2012，第22-45页。也有相关研究表明，中国环境保护走向整合公民社会与法团主义视角的第三条道路，即具有中国特色的“国家领导的公民社会”，“政府主导型环境保护”②洪大用：《社会变迁与环境问题》，北京：首都师范大学出版社，2001，第250-255页。，“半官半民性”③王颖、折晓叶、孙炳耀：《社会中间层——改革与中国社团组织》，北京：中国发展出版社，1993，第6页。等特征。

无论是从静态视角分析环境NGO与国家的权力结构分配，还是从动态视角探究国家与环境NGO竞争关系的演化研究表明，实际上并没有突破国家与社会结构视角的讨论。近年来中国环境NGO发展欣欣向荣，但实际上并不意味着形成了一个活跃的公民社会，并未成为一种真正独立的自下而上的社会力量以整合和代表社会的利益和声音，从而凸显政府主导型环境保护下的“强国家，弱社会”弊端。由此可见，转型期环境NGO行动策略突破静态权力结构分配中的区域定位；同时在动态的国家与社会力量博弈中，新兴环境NGO倾向于寻求与政府以及市场等多元治理主体间的合作而非落入“国家与社会”二元争论的陷进。

（三）分析思路

本文以重庆L环保中心①在本文中对所调查的社会组织以及调研所涉及的人物姓名都做了技术性处理，也都是完全遵循田野研究的既有规范进行的。发展历程为轴线，着重考察环境NGO对待政府的策略，即是在政府主导型环境保护中L组织是如何利用行动策略尝试改变其与国家的关系，使之朝着有利于自身发展的方向变化，进而揭示源于西方传统的“公民社会”与“法团主义”两大解释框架的局限性，不断建构社会转型背景下适合本土化的“国家与社会”关系理解模式。同时期望环境治理从单纯依靠政府的时代转向推动政府主导、企业支持与环境NGO与公众共同参与的“后政府动员式”的发展路径。

三、研究方法：个案研究

本文的主体经验材料主要来自2014年7月至今对重庆市L环保中心的参与式观察与相关负责人的深度访谈。笔者前期主要通过媒体网络对L环保中心、政策法规、政府文件报告等进行二手资料收集整理，与L中心建立关系后以志愿者身份参与组织各项活动以进行参与式观察，同时对组织核心工作人员、重庆市环保局负责人、其他环保组织以及民间意见领袖进行深度访谈获得一手资料。本研究属于深度个案研究，其目的不在于试图得出一个能推论到全国的结论，而是希望在治理背景下更好地理解环境NGO与政府互动的策略新趋势以及对中国环境治理的意义。重庆市L环保中心最初由重庆某高校一名大学生XC发起，成立于2010年，前身是重庆青年环保协会，于2011 年 8月正式在重庆市民政局登记注册，更名为重庆L志愿服务发展中心（简称“L环保中心”，以下简称L中心）。2014年初L中心将任务目标定位为致力于工业污染防治，通过运营环评公众参与网，执行环境影响力调查、推进见习工程师计划三个策略项目，以源头控制和末端治理两个路径，达成削减工业污染的目标。②详见L中心官网网址：http://www.gzcy.org。L中心自注册以来积极参与地方与全国环境治理实践并取得显著成绩，通过申请信息公开发现全国各大环评机构“挂靠”环评工程师现象严重并督促国家环保部成功处理“影子环评师”事件；在不到5年时间通过实地环境污染影响调查协助整改100多家企业水污处理问题等。L中心的行动实践表明其逐渐突破传统环境教育宣传的内容边界，本研究将其作为分析治理背景下中国环境NGO行动策略新趋势特征的个案研究具有一定的典型性和代表性。

四、新时期环境NGO行动策略的建构

为什么一个普通的ENGO在短短5年内针对企业排污取得难以置信的成绩？他们凭借什么力量以及采取哪些行动策略突破政府与企业的限制，使之朝着有利于自身发展的方向变化，进而有效地实现组织目标并影响国家策略？从中国环境NGO近30年的发展历程来看，但凡取得突出成就又能与政府长期共存的ENGO，通常归结于两大原因：一是有一个与众不同的特殊人物发挥着魅力型领袖作用动员大量的公众力量；二是组织背后能够追溯“上头有人”的特殊资源。①陶传进：《水环境保护中的NGO——理论与案例》，北京：社会科学文献出版社，2012，第16页。通过对重庆L环保中心的发展历程以及行动实践梳理发现，L中心在参与环境治理中的成功实践不同于以上两点，而是凸显一系列与传统ENGO不同的行动策略：即组织在夹缝中“做减法”成长；多策略联动构建组织与政府、企业等多方主体常态化互动机制；在与政府的互动博弈过程中构建一种“非对抗但不合作”的共生逻辑；最后为了获得基于生存的发展合法性对行动进行自我设限等。

（一）在夹缝中“做减法”成长

纵观中国草根环境NGO的发展历程表明，大体经历了初期以资金为导向的野蛮生长，中期在不同力量博弈中进行调整完善；最后进入常态化发展期。与传统环境NGO的生存逻辑不同，重庆L中心（前身为“重庆青年环保协会”）具有两大特殊性。一是“名不副实”的机构名称。一个以从事环保为主的社会组织的注册名中却不含任何与“环保”相关概念，难以让人从名称中联想到组织的环保实践。其主要原因可以追溯到《社会团体登记管理条例》中的限制竞争原则，其明确规定“在同一个行政区域内，不允许成立相同或相似的公益社会团体”。早在1995年，重庆市环保局下注册成立了重庆市绿色志愿者联合会，基于同市不能再注册相似的社团，所以L中心努力得到“跨界”业务主管单位重庆市文明办起名，并于2011年8月登记后便有了今天看上去“比较疑惑”的名称，但获得夹缝生存的空间，为跨界生存提供契机。其二，中心任务目标定位经历了一个漫长的“做减法”历程，L中心前身“重庆青年环保协会”（2010年成立）以“污染防治、环境教育、社区发展、节能减排、生态农业”为五大工作方向，试图通过法律服务维护公众环境权利，通过技术创新保护自然生态环境，通过公众参与促进公民社会发展；2011年8月正式注册后的目标演变历程可以从中心主任XC留存的三张名片得以充分体现：第一张：“环境保护、公众倡导、社区服务、行业发展、生态农业”，这可谓包罗万象；第二张：“环境保护、志愿者中心、公众科学”；第三张：“环境保护和行业发展”，最终确定工业污染防治，主要运营环评公众参与网，环境影响力调查与见习工程师计划三个项目。2014年作为L中心发展的转折点，与其说“环境教育”板块内容从中心剥离是对组织发展的考量，还不如说是为中心适时调整发展战略目标提供契机。从L中心任务目标发展演变表明，与草根组织早期以资金导向的生存逻辑相似，中心项目可谓围绕“环保”无所不包，之后围绕“环境保护”为核心“做减法”逐渐使目标任务更加明确、有针对性且具有可持续性。与官方与半官方环境NGO相比，民间环境组织最大的优势在于，通过“做减法”的迂回策略逐渐明确组织发展目标，进而避免在“做加法”中丧失目标与独立性。从L中心行动空间演变历程表明，机构逐渐剥离“帮忙人”的环保宣传教育者角色进而转向工业污染监督者和环评政策的影响者、信息咨询提供者角色，为民间环境NGO实践突破对抗与合作的边界奠定基础。

（二）多策略联动构建常态互动机制

L中心的核心目标之一是致力于工业污染控制的环境影响评价（以下简称“环评”）与监督，不可避免地要跟政府和企业等相关利益主体打交道。在中国转型背景下，企业与政府形成特殊的“共生”结构，即企业成为政府的后方将环保部门推向行动的第一线形成应对ENGO监督的“防火层”②同上，第20页。，企业与环保部门的共生合作使环保组织、志愿者及公众的环保行动举步维艰。正如资深公益人士H总结到，“政府发放的排污许可证实际上是企业排污的‘护身符'”（HLS20150720）。作为新兴而力量弱小的环保组织L中心不可避免的遭遇“双重”困境，一是企业的不理睬；二是环保部门态度和行动的消极。面对一系列困境，一个普通的ENGO如何进行企业排污监督？如何利用策略获得环保部门关注、信任并建立常态化的互动机制？

“我们与环保局的关系并非一开始就是这样的，但目前只要是我们中心监督举报的事情，基本都能得到相应部门的及时回应和处理。”L中心负责人XC自信地说，但这样良性的互动关系格局却是来之不易。据了解，“最初市环保局把我们的监督和举报看成是‘找麻烦'，并不甩（即不予理睬）我们，于是我们只能利用诉诸新媒体等特殊策略使中心的行动成为一个无法被忽视的存在，通过互联网发帖的策略性手段‘刺激'相关部门，在强大的网络舆论压力下政府开始妥协并转变态度，同意与中心进行面对面沟通”（XC20141229）。于是L中心适时抓住机遇，积极向政府表达“让你们知道时刻有人在关注，督促你们更好作为”，之后通过不断调查发现新的污染企业并向环保部门汇报监督进展情况，督促政府及时回应进而提高行政效率。正如一位环保局相关负责人在要求污染企业配置清洁生产设施时所说：“不只是环保局执法部门在盯着你们，是有人在盯着我们，看我们的工作程序效率如何？”可见中心监督力量已初具影响力。在多次的博弈沟通中，L中心最终在重庆市环保局上下“挂了号”，使之打交道的反应速度更快。为建立常态化的直接互动机制，市环保局特规定每月一天的“环保局长接待日”进行面对面的汇报、投诉和建议，从而组织不需要再倚重网络媒体手段施压。另一方面，L中心与企业互动沟通主要体现为对企业的独立第三方监督。“我们不管企业内部发生了什么，为了避免风险也不直接对质企业，我们很明白我们能做什么”L中心负责人LB强调。由于L中心力量弱小难以与企业直接抗衡，更甚者若采取直接的企业污染抗争行动可能遭遇生存的风险。L中心主要通过实地调查，发现跟踪污染源，取样检测，向环保部门递交检测报告以及解决方案建议等行动积极支持政府督促企业排污整改。

L中心与政府间的互动关系经历了“找麻烦、不理睬—网络媒体舆论力量施压对抗—面对面沟通—‘挂上号'后获得合法性—常态化沟通与监督机制建立”的曲折发展历程；同时与企业间的间接互动机制形成了共同依托政府作为“第一线”的行动实践模式。从L中心与政府、企业构建的互动机制表明，通过多元化策略与一个系统构建起来的互动机制，在法定程序内解决问题，同时加上对抗和博弈的斗争基础，逐渐形成的正向影响在环保部门系统内部是可以传承的，该模式区别于传统官方或半官方“找关系”或与比较开明的领导建立合作关系，其不会因为某个领导调离而需要重新建立，是一种稳定、有效、确定、可传承的合作基础。

（三）非对抗但不合作的共生逻辑

传统官方与半官方环境NGO的行动实践表明，大多强调与政府“合作”以及难以突破“对抗”的行动界限，然而L中心作为独立的第三方监督力量在与政府以及企业的互动博弈过程中凸显对抗与合作相互断裂的特征，在国家法团性和公民性两大视角构建的行动区域中难以定位。基于中国政府主导型的环境保护体制以及传统考核指标的单一化，环境保护在地方实践中形成政府与企业的共生结构，地方保护主义成为破解环境保护的难题。在社会治理背景下，随着新兴的环境NGO的发展，能否置换企业与环保部门之间的共生关系，实现一种从功能上互补整合的环境保护体系？

“我们与环保局既不是合作，也不是对抗，而是互动共生关系。”L中心负责人XC强调中心与政府的关系是一种非对抗不合作的互动共生关系。他对“互动”（或沟通）的理解是，组织在与相关利益主体博弈中既有心平气和的交流、谈话，也包括情绪外露的吵架、拍桌子，还有采取网络媒体舆论压力的对抗性方式。为了深入理解L中心所特有的“非对抗不合作”行动策略，将以中心成功参与监督的“影子环评师”披露事件为例展开。

L中心在环保部门“挂上号”后即意味着获得政府信任和行动的合法性地位，2011年下半年开始介入环境影响评价项目（简称“环评”），最初主要通过招募大量志愿者对全国各大环评公示网站手动搜索环评公示信息，审核环保部门审批的环评报告书，研究环评报告流程、公示信息渠道、环评公司资质、公众参与办法是否符合规定等问题。面对日积月累的大量碎片化信息，L中心借鉴“公众环境中心”汇集数据建立“污染地图”的经验，于2013年5月创办环评公众参与网①截至2015年3月底，环评公众参与网收录超过41000 条环评项目信息，60 余家环保部门约1.5 万名环评审查专家库成员。并上线，被称为“环评地图”。中心又以《信息公开条例》为依据自2013年6月开始以挂号信的方式向全国31个省、自治区、直辖市及国家环保部发出环评专家库的信息公开申请，历时长达约半年的持续跟进，截至2013年11月30日全国32个单位分别通过不同方式将环境影响评价专家库信息公开。然而L中心结合环评公示网站收集、整理环评信息以及各部门单位公开的专家名单，意外发现环评机构工程师“挂靠”②挂靠，这里实际上与“借用”系同一概念，即没有资质的环评工程师借用有资质的环评工程师的名义从事环评影响评价相关工作。现象严重。经网络搜索统计发现，129名环保系统公职人员将环评师的资质“租借”给环评机构以牟取利益，他们实为国家公职人员的“影子环评师”。为此，2014年年初L中心将违规行为举报函递交环保部，并在持续跟进下于2014年7月31日以及9月16日分别得到环保部回应，对62名“影子环评师”予以通报批评并注销登记，并对31家环评机构进行整改。③参见环保部发文《关于对62名环评工程师“挂靠”环评机构问题处理的通报》环办［2014］67号以及《关于31家环评机构“挂靠”环评工程师问题处理意见的通报》环办［2014］79号，分别详见网址：http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201408/t20140806_287469.htm；http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201409/t20140918_289247.htm。这是中国官方首次大规模开始清除环评界“影子环评师”。值得一提的是在被环保部通报的62名挂靠工程师和31家环评机构中，有43名工程师和20家环评机构为L环保中心举报。

通过L中心对“影子环评师”违规行为监督披露的成功实践表明，民间环境NGO与政府在非对抗的互动关系中构建了一种真正有效的合作。环保部门不再对ENGO持有抵触态度，中心始终为政府进行污染执法提供排污企业的一手资料和证据，将政府推向环境治理行动的“第一线”，实现了一种增量的民间环境监督。ENGO与环保部门实现的一种功能上的整合，将传统政府与企业间的“共生关系”进行置换，社会组织成为环境治理的真正主体，使国家与社会之间的力量结构发生变化。然而L中心负责人更愿意将这种与政府间的关系称为“互动共生”而非“合作”，其根本原因是在中国“强法团，弱社会”背景下，经常把“合作”理解为妥协和投降，避免被作为环保部门的“力量腿脚”而偏离组织自身的目标。“非对抗不合作的关系”凸显了新兴环境NGO突破了对抗与合作双向边界的新趋势。

（四）自我设限下的合法性生存与发展

“要生存，还是要发展”是环境NGO行动逻辑两大基本原则，大多数传统环境NGO以“要生存”为基本原则主动设定行动边界从而一直热衷于环保宣传教育的温和实践。传统环境NGO在尝试突破“社会动员”与“利益冲突”边界中遭遇失败后进行自我调整回到行动边界内活动以获得相对安全，从而使其在“自我设限”的环保小世界中不断再生产。①晋军：《两种环保小世界：社会转型期中的民间环保组织》，载郭于华主编：《清华社会学评论：面向社会转型的民族志（第五辑）》，北京：社会科学文献出版社，2012，第22-45页。新时期治理背景为多元主体平等参与环境治理提供契机，新兴环境NGO以“要生存也要发展”为原则在谋求突破传统限制的行动中凸显新的趋势。民间组织的发展具有合作性格，尤其是在组织发展初期为了生存倾向于与利益相关主体合作，如依附于政府与企业力量的支持。L中心主要致力于工业污染防治，工业企业自然成为重要利益相关主体之一，同时也是被监督的核心对象。基于L中心作为工业污染监督者角色与工业企业排污事实之间的特殊性，中心主动选择与工业企业之间绝缘，该特征在L中心的资金来源中得以体现。从中心财务收支表发现（2014年上半年年报）资金贡献主体及占总收入比率分别是：个人（0.05%）、企业（0%）、公益机构（76.06%）、政府（23.89%）。针对企业主体不占有组织资金来源的问题，中心负责人XC的说法是，“我们中心约定俗成不接受企业任何形式的捐赠，一是为了保证中心作为环境保护第三方监督审核机构的独立性，二是确保在应对企业生产的不确定风险中进行企业污染调查与评价的公正和透明”。从民间环境NGO的行动实践表明，虽然组织在发展初期基于“生存理性”原则呈现无所不包的任务目标，但致力于工业污染防治的L中心明确定位与企业的关系，从而在“生存与发展”的原则下进行“自我行动设限”以期获得合法性。环境NGO“自我设限”的行动边界从“生存”原则到“生存与发展”并重原则的演变与拓展表明，在多元主体参与治理的背景下新兴环境NGO在生存原则下突破“合作性”边界以及“对抗性”边界构成的“环保小世界”的限制，同时为了获得“发展”更大的空间与行动的合法性，在理性选择下超越传统行动空间对主体不同限制，从而为ENGO从生存型向发展型环境组织转型奠定基础。

五、理论反思与总结

改革开放以来中国进入一个权力和资源相对分化的转型社会，为环境NGO的发展容留巨大的社会空间；十八大以来强调“政府、市场以及社会组织协调行动，推动生态文明”，为新兴环境NGO突破传统局限提供契机。新常态下环境NGO的行动策略凸显独特的时代特征对环境NGO自身发展以及中国环境治理模式创新具有重要理论意涵与现实意义。在理论方面，新兴环境NGO策略行动为反思“公民社会”与“法团主义”两大视角的单一维度自主性的局限提供实践依据；在实践方面意味着能力不断提升的社会组织真正成为环境治理主体发挥着不可替代的作用，有利于推进环境治理逐渐走向“后政府动员时代”。

（一）对“国家—社会”关系理论视角的反思

自20世纪90年代以来，在国家主导型的环境保护理念下环境NGO作为社会力量发展迟缓。十八大以来强调多元主体共同参与环境治理为环境NGO的发展创造政治机遇，通过重庆L中心的实证研究发现，新时期背景下环境NGO行动策略凸显一系列新特点：即在“名不副实”的名称中获得夹缝中“做减法”成长；通过多策略联动与政府、企业构建常态化互动机制；与政府间建立一种超越传统限制的非对抗不合作的共生逻辑以及通过自我设限以获得合法性生存与发展等。一方面从L组织行动实践中体现的“公民性”维度发现“非对抗”的特殊性。治理大背景下为环境NGO参与合作治理创造契机与自由行动的空间，L中心因为“名不副实”的注册却隐含着组织获得夹缝生存的机会；同时组织通过媒体等多策略联动建构与政府间常态化沟通机制，中心主动选择放弃传统单兵前线作战的策略，始终让环保部门位于解决污染问题的第一线，中心作为政府背后具有独立性的支持者而非对抗的力量，从而体现了“公民性中的非对抗”的典型特征。那问题来了，L中心在“公民性”中的凸显的“非对抗”特征是否意味着其走向了“法团性”的一端？然而，另一方面从“法团性”维度却发现“非合作”的独特性：L中心通过剑走偏锋从跨界业务领域寻找到“婆婆”后，获得第三方独立监督的合法性，通过申请信息公开成功监督并督促国家环保部门披露了“影子环评师”的违规行为，从而实现一种增量的民间环境监督。研究发现L中心负责人更愿意将与政府的关系构建为“非对抗不合作的共生逻辑”而不愿意定义为“合作”，主要是因为在“强法团弱社会”背景下通常将“合作”理解为妥协或投降而丧失了自身发展的独立性，从而体现了一种超越法团主义视角的非合作特征。

从以上不同的行动策略表明，L中心超越了“公民性”与“法团性”两大维度构建的行动边界范围，在中国复杂的社会经济背景中运用源于西方的“法团主义”或“公民社会”两大典型的理论框架进行分析，存在难以逾越的特殊性困境。由于改革开放以来，中国社会经济体制发生巨大转型，国家与社会关系远比西方情景中建构的“公民社会”与“法团主义”所能解释的社会现实更加复杂，舶来的理论视角基于特定时空中历史、文化与政治的独特性使理论范式的适应性在信度和效度上受到质疑；同时公民社会与法团主义的制度安排预设了国家与社会两极对立的连续统，然而如果这一连续统并非是现实中国家与社会关系存在的必然形态，无论是公民社会还是法团主义——这种在两极对立连续统当中确立国家与社会关系位置与形态的做法缺乏解释力。基于当前中国政府强调多元主体参与治理的契机，国家与社会关系逐渐演变为国家、社会、市场、公众等多元主体之间复杂的关系维度。从L中心参与环境治理的行动策略发现，一方面揭示了“公民社会”与“法团主义”两大分析视角在转型背景下不合时宜，同时突出L中心的行动策略超越公民性的对抗与法团性的合作等独特性。由此表明环境NGO能力不断提升并逐渐成为参与环境治理的主体，为新时期探索环境治理的新型发展路径奠定基础。

有学者认为，在转型背景下，中国本土市民社会论者并没有像西方论者那样仅仅强调作为国家对立面和权力“监督者”的“市民社会”①邓正来、景跃进：《建构中国的市民社会》，《国家与社会中国市民社会研究》，2008，第1-14页。。“公民社会”是一个彻底的西方概念，即使中共十八大以来强调多元主体共同参与环境治理，为自身能力不断成长的社会组织创造了参与治理的空间，但“公民社会”也仅仅是一个水土不服的假想概念，难以解释转型背景下中国新兴环境NGO所凸显的超越公民性与法团性的复合特征。在转型背景下试图通过建立具有中国特色的“后政府动员式”环境保护以寻求现代化与民主化的建设路径，而“公民社会”道路仍将任重道远。

（二）中国环保抑或进入“后政府动员式”时代

在社会治理背景下，随着环境NGO自身能力提升赋予了环境合作治理实践的新意涵。研究表明，当前环境NGO的发展趋势是，单纯与破坏环境的企业以及政府对立的NGO生存空间越来越小，甚至走向消亡，由原来单兵前线作战的斗争转变为与利益相关主体合作与斗争并存的模式是环境NGO在当前以及未来长时段中最具有发展前景的方向。环境NGO在保留监督和制止破坏环境行为功能的同时，还积极帮助企业和政府对接环保技术，努力实现经济发展和环境保护双赢。由此可见，中国环境治理从单纯依靠政府的时代逐渐转向推动政府主导、企业支持与环境NGO与公众共同参与的“后政府动员式”的发展路径。

“后政府运动式”概念是洪大用教授在对比亚洲环境运动的不同路径后针对中国环境运动发展的特征提出的，但关于“后政府运动式”的内涵没有作进一步阐释。①洪大用：《中国民间环保力量的成长》，北京：中国人民大学出版社，2007，第96页。在新常态下，笔者试图通过新兴ENGO行动策略所凸显的特点对“后政府动员式”概念进行尝试性解读，其主要包括三个方面：一是对“后”的理解，借鉴“后总体社会”中“后”的含义，从时间阶段上是指改革开放以后；进而具体指在20世纪90年代中期以来中国进入了一个权力和资源相对分化的转型社会，也是中国随着环境NGO发展标志着“社会”领域出现的时期；二是“政府”的理解，主要是指在改革开放后“小政府，大社会”的政府职能转型，逐渐从国家领域分离出来的有限的、局部的和具有一定依附性的社会空间，为非政府组织的发展创造生存和运作的契机；三是“动员式”，在中国特殊体制背景下由政府主导的社会公益性行动具有典型的“动员式”特征，这里重点强调转型背景下对多主体共同参与环境治理的资源动员。

改革开放以来在“经济靠市场，环境靠政府”口号下形成的“政府主导型”环境保护具有典型的“政府动员式”特征；但随着环境形势日益严峻、公众环境意识的提升、环境规制加强、民间组织成长成熟，中国环境治理的主体日益多元化，十八大明确强调“依靠政府、市场和社会组织等多元主体参与的环境治理”，表明推动中国环境保护的主体逐渐拓展为政府、市场以及社会组织与公众等多元主体。由于环境保护具有目标不确定性、纯公共物品性、外部性、边界模糊性等特征，而环境NGO成为政府和市场之外以组织化资源参与环境治理的必然选择。基于当前大力推进社会治理的政策机遇期，新兴环境NGO在不断突破传统“环保小世界”的行动实践中能力得以提升，从而逐渐成为环境治理的真正主体，有利于推动中国环境保护“后政府动员式”时代的到来。

如上所述，当今不断拓展政策环境和开放的市场为环境NGO的发展提供了生存与行动空间并激发了社会中丰富的资源与机会，但并不意味着环境NGO的前景一片光明和繁荣。相反，在转型背景下面对复杂的社会问题与日益恶化的环境问题，发展中的环境NGO在参与环境治理中角色定位的复杂性，互联网背景下环境NGO行动实践如何突破“社会动员”的环保小世界；环境NGO与政府、企业、媒体以及公众等主体互动的原则、限度和方式等，这些问题本文并没有给出答案，还需要进一步的研究。

（责任编辑：童志锋、马国栋）

Action Strategies of Chinese Environmental NGO during the Transformation Period: Based on the Case Study of L Organization in Chongqing

ZHONG Xing-ju

Abstract:By conducting a survey on the L environmental NGO of Chongqing， and given the consideration of the transition society， this study found several limitations of using the ‘corporatism' and ‘civil society' perspectives to analyze the actions of environmental NGO. For example， it is diffcult to explain the special action strategiesbook=96,ebook=98in the governance process of practice from dynamic perspective， including growing up in the cracks by the way of ‘subtraction'， building a normalization mechanism by multi strategies interaction， the coexist logical of nonconfrontation and non-cooperation and to get legitimacy of survival and development by restricting themselves. The study provides suggestions that the action strategies of social organizations are oriented by macro policy changes，market system reforms， and enhanced capacities of environmental NGOs. In addition， this study proposed that environmental protection and improvement in China can alter from ‘government-ruled' model to ‘post governmentmobilized' model in which the government is the leader and enterprises， whereas the environmental NGOs and the publics are all the stakeholders.

Key words:environmental governance； environmental NGO； post government-mobilized

作者简介：钟兴菊，重庆大学公共管理学院讲师，社会学博士，主要研究方向为环境社会学、社会政策。（重庆，400044）

基金项目：本文系重庆市社会科学规划博士项目“基层主体参与环境政策执行过程的社会学研究”（2014BS041），以及中央高校重庆大学专项项目“社会力量参与环境治理的社会过程研究”（2015CDJXY）的阶段性成果。