辽宁省城镇化发展中解决农村失地农民就业问题的政府政策制度研究

白洁

摘 要：随着城镇化进程不断加快，城市规模日益扩大，越来越多的农村土地被征用，失地农民数量呈快速上升趋势。农民失去了赖以生存的土地，就业方式也逐渐向非农方向转变。受到管理体制和自身素质等多方面条件的制约，一部分农民失地又失业，甚至得不到最基本的生活保障，从而发展成为新的困难群体。因此，要保障他们的基本生活，最根本的出路就是就业。

关键词：城镇化；失地农民；就业

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0016-03

为加快实现城乡统筹发展，促进社会和谐，提高城乡居民生活水平，2011年辽宁省出台了《辽宁省人民政府关于推进全省城镇化建设工作的意见》，旨在为辽宁省老工业基地全面振兴提供有力支撑。按照规划，到2015年底，全省城镇化水平达到70%左右；城镇人口达到3 000万人以上，新增城镇人口400万人以上；省辖市人口规模基本达到100万人以上，县级市人口规模平均达到25万人，县城人口规模平均达到10万人[1]。然而，与城镇化高速发展相伴随的将是农村失地农民的就业问题。工业化的发展来源于农业的支持，部分农民因此失去了赖以生存的土地。辽宁省土地利用总体规划显示，辽宁行政辖区内的全部土地面积为22 210万亩，其中建设用地总量已突破2 000万亩，从2010—2020年，辽宁还将新增建设用地约200万亩，其间大量农民会因此失去土地[2]。在土地征用过程中，政府往往进行的是一次性金额赔偿，但实际效果并不理想。失地后农民人均纯收入下降幅度达26.4%，农民上访事件中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关[2]。“授人以鱼不如授之以渔”，只有解决失地农民的就业问题，加大扶持保障力度，才是根本。本文以城镇化发展为背景，以农村失地农民为对象，着重从政府制度保障角度研究解决失地农民的就业问题。

一、概念界定

（一）城镇化的概念及辽宁城镇化的发展现状

城镇化是一个历史范畴，同时也是一个发展中的概念。中共十五届四中全会通过《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，正式采用了“城镇化”一词。主要是指农业人口向非农产业和非农地域转移，从而使城镇规模不断扩大，城镇的生活方式和发达的物质、精神文明向农村普及和扩散的社会发展过程。这一过程，是每个国家在经济发展过程中都要经历的阶段，是衡量一个国家和地区社会组织结构与管理水平的重要标志，也是衡量一个国家和地区经济发达程度的基本标准。

相对于全国而言，辽宁省的城镇化进程呈现波浪式特征，起伏较大。新中国成立初期，国家加大对辽宁投入，进行了围绕重点工业项目的城市扩建，全民大办工业，农村劳动力爆炸式的涌入城市，全省城镇化呈现快速发展的态势；进入20世纪六七十年代，国民经济进入调整时期，城镇人口规模急剧压缩，知青下乡、干部下放，辽宁城镇发展进入停止徘徊阶段；伴随经济环境的稳定，20世纪90年代以来，辽宁省城镇化率达到60.05%，已基本形成了相对稳定的城镇化体系。

目前，辽宁省城镇化建设特点可归纳为：以机械增长拉动的城镇化率较高但增长缓慢，政府主导的城镇化多层次体系已初步形成。

（二）失地农民的界定及辽宁省失地农民的现状

在工业化推进过程中，特别是在快速城镇化、工业化发展过程中，农村的农业用地转化为非农业用地是难以避免的，任何一个国家或地区，想要获得发展，摆脱束缚，必须要经历这一过程。很多农民在失去土地后，逐渐被边缘化，成为了一个既不同于农民，又有别于城市居民的尴尬群体，我们给这部分农民一个特殊称谓——失地农民[3]，是指土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民（百度词条）。

从目前来看，我国农民失地问题主要表现为三个方面：一是土地农转非速度过快，土地征占规模过大，造成失地农民越来越多；二是失地农民获得的补偿太低，不足以解决他们的长远生计；三是失地农民再就业困难[4]。

随着辽宁省工业化和城镇化进程的加快，全省的失地农民呈现上升趋势。国土资源厅的数据显示，早在2004年全省失地农民已达到5.7万人，其中16周岁的约占84%。保守估计，目前辽宁省共有失地农民约95万，约占全省农村人口的5%[5]。

辽宁省对失地农民采取的是货币安置政策。其在有效补偿农民失地损失的同时也存在一些不利于农民权益的问题，表现在：首先，征地补偿标准低。据辽宁省统计调查，土地赔偿金基本归集体经济组织所有，农民得到的微乎其微，人均仅为1万元左右，每亩生活补贴在300元上下，这根本不足以维持失地农民的现有生活；其次，征地补偿款的分配管理及使用混乱。个别村干部贪污腐败，吃光用光补偿款，严重损害农民利益；最后，农民对补偿款的安排缺乏理性。部分农民拿到补偿款后任意挥霍，盲目投资，奢侈消费，结果常常血本无归。

二、失地农民就业难问题的原因分析

据推算，到2020年我国失地农民人数将超过1亿人。如此庞大的群体其就业状况和水平不仅影响着他们自身的生活，还直接影响着整个社会的和谐稳定。从目前情况看，造成失地农民就业难的原因有很多种，既有历史因素又有现实因素，既有经济限制又有政策制约。本文主要从政府制度政策角度切入，分析后认为失地农民就业难的原因主要体现在以下几点：

（一）现行土地征用制度存在缺陷，社会保障缺失，现有的劳动就业政策无法覆盖所有失地农民

我国现行的《土地管理法》中没有赋予农民土地财产权，即农民没有参与权，被排除在征地价格确定之外。并且对失地农民的补偿标准过低，使其受到的损失得不到应有的赔偿。同时，制度的不健全造成失地农民的基本生活无法得到保障。失地农民大都没有参加过社会养老保险和医疗保险，而现有的就业政策又主要针对的是城镇居民，失地农民享受不到同等的就业待遇，从而使其成为了一个尴尬群体。

（二）对失地农民就业问题认识不足，安置措施执行不到位

失地农民的就业问题是各地城镇化进程中遇到的一个共性问题，更是一个亟待解决的社会难题，需要政府给予制度政策上的必要保障。然而，部分地区政府并没有认识到这一点，而是将目光更多地投入到征地所带来的巨大经济效益上，从而忽视了更长远和根本的社会效益。目前，现有相关政策和扶持措施普遍存在过渡性、单一性特征，缺乏现实针对性和实际可操作性，且配套政策薄弱，知识其常常流于形式，时效性极差。

（三）宣传导向力度不够，对失地农民缺乏有效的就业指导

失地农民获得就业信息的渠道闭塞、观念落后，是影响其就业的重要因素。针对这种情况，各地政府也做了大量工作，通过多方法、多途径，组织被征地农民进行就业前培训并安置就业。但仍然存在一些问题：一是培训工作缺乏针对性和长期性，收效甚微；二是就业平台功能不健全，需进一步细化市场功能；三是政府财力有限，对优惠政策的扶持力度不够。

三、政府在政策制度上承担失地农民就业安置任务的必要性

政府作为宏观调控的主体，实现充分就业是其进行宏观调控的重要目的，而向社会提供公共服务是其必须履行的主要职责。公民只有顺利就业，才能维持生活，只有实现充分就业，国家才会繁荣稳定。市场不是万能的，目前我国正处于改革开放初期，不健全的市场秩序、不完备的基础设施、不过硬的人文素质和略显不足的宏观调控水平成为影响市场机制运行效果的阻碍。因此，对于劳动力这一特殊资源的配置也将在一定程度上发生阻滞，进而影响资源配置的最优效果，最终导致就业的“帕累托最优”无法实现。同样，要解决失地农民就业问题，就要有赖以依托的工具，即政府的政策制度，这是指导和解决农民就业问题的方向，是规范各种行为，使其趋于理性的指南。因此，政府承担就业安置，特别是失地农民的就业安置是十分必要的。

四、从政府政策制度角度解决失地农民的就业问题的对策

政府要制定和完善相应的政策制度，确保失地农民就业安置标准有据可依。并且，政府有责任确保政策制度落实到位。如果不能严格执行、切实遵守，那么制定政策制度的良好初衷就失去了本来的意义。因此，政府要建立起行之有效的约束和监督机制来保障政策制度的有效落实。

（一）合理确定补偿安置标准及补偿款发放分配制度

补偿款及时、合理、公平地分配到失地农民手中，是维护社会和谐稳定，顺利推进城镇化建设的基础与前提。因此，政府要不断完善补偿安置制度，并对补偿款的发放进行有效监管，建立起一套完备的国家补偿机制，切实做到保护失地农民利益不受侵害。在我国，对国家赔偿和国家补偿是有严格界限区分的。然而对哪些应该补偿、如何补偿、补偿多少等可操控性问题上没有形成统一标准，从而导致各地区在具体执行过程中各行其是，随意性很大。同时，受经济条件制约，各地在补与不补，补多补少方面差异很大。甚至出现在同一地区，针对相同事件，补偿差距悬殊的情况。因此，制定相应的国家补偿法，做到有法可依，减少随意性，已十分紧迫。

同时，完善土地征用补偿机制，合理制定征地补偿标准，确保补偿款足额兑现。严格管控征地补偿款的发放和使用，保证农民应得的补偿及时足额到位。还应实行政务公开和财务公开制度，加强对征地费使用情况的监督，严禁挪作他用。及时公示补偿金发放标准和每户农民资金的到位情况。失地农民所获得的土地补偿金应确保其失去土地后生活水平不降低。

（二）建立起保障失地农民生活的社会保障制度

基本的生活保障是失地农民就业安置的前提和基础，建立起城乡统筹的社会保障体系是加快城镇化进程的根本保证。因此，要建立一套完备的以失地农民为主要保障对象的新型保障制度，其内容不仅包括最基本的生活保障，同时也包含保证被征地农民长远利益的教育及职业技能培训及建立失地农民就业保障金的就业保障。基本的生活保障主要是针对那些丧失劳动能力的老弱病残，这样不但可以减轻家人负担，也可缓解其他人的就业压力。而教育和职业培训保障主要从社会层面上，针对有劳动能力的失地农民进行帮扶。因此，通过立法的形式来彻底地解决失地农民的社会保障问题是大势所趋。

（三）建立具有针对性的技能培训制度

政府对失地农民就业能力提升的重视程度，是失地农民就业安置的根本前提。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，能力是人们可以凭借其实现有意义的目标的功能组合。因此，对于贫困人口的帮扶更重要的应该是提高他们自身的脱贫能力，这才是解决贫困的根本。

政府应根据就业市场的需求并结合失地农民自身情况，对他们进行有针对性的培训。根据不同年龄段、不同学历的特点，以市场需求为导向，按需培训、注重实效性。把提高就业水平和就业率当作目标，培训内容应与经济社会发展和劳动力市场需求紧密结合，大力开展职业资格的认证培训，拓展失地农民的就业途径。从培养一批创业引领人的角度出发，对有一定经营头脑和经济实力的失地农民进行创业培训，鼓励他们开店、办厂，并给予一定的政策扶持。

（四）制定失地农民就业促进政策，多创造就业岗位

对失地农民就业安置问题，应充分发挥公共政策缓解和消除不平等的作用，加强公共政策的执行力度。首先，大力扶持乡镇企业的发展。因其经营模式适合失地农民就地转移，因此对吸纳失地农民的企业应采取一些优惠政策；其次，努力发掘第三产业，如在村、镇改造中建立起各类专门市场或商业服务一条街，将部分摊位优先租给失地农民；再次，努力创造多种就业途径。根据街道、社区建设的需要，适当开发社区就业岗位，将扩大就业同社区服务相结合；最后，优化创业环境，降低创业准入门槛。

制定多种优惠政策，积极引导和鼓励失地农民按照自愿原则发展多种形式的第三产业，并在工商、税务、信贷等方面提供便利条件，充分发挥其增加就业和吸纳剩余劳动力的独特作用。

（五）政府要加强自身执政能力建设，确保政策落到实处

政府官员过分注重自己的政绩，滥用手中权力是失地农民利益受到侵害的重要原因。因此，要保障失地农民的利益，只有在进行制度建设的同时，加强政府执政能力建设，两方面共同推进，才能圆满完成失地农民就业安置工作。

政府需建立起一套保护农民利益的制衡机制，使政府、商家等社会各方力量从自身利益出发而主动保护农民利益。凡是侵害农民土地权益的，终将受到法律制裁。在法律法规制定和监督机制完善的基础上，政府要不断加强征地执法人员队伍的素质建设，把岗位培训、理论学习、作风建设作为工作重点长抓不懈，努力提高各级征地执法人员的思想素质和业务能力，切实改进工作作风，不断提升工作效率。

参考文献：

[1] 辽宁省人民政府关于推进全省城镇化建设工作的意见（辽政发[2011]3号）[EB/OL].辽宁省人民政府网，2011-01-28.

[2] 李衡.辽宁省失地农民社会保障问题研究[D].沈阳：辽宁大学硕士学位论文，2010.

[3] 郭媛媛.浅析城市化进程中的失地农民问题[J].现代商业，2011，（2）.

[4] 曹春云，崔效军.关于我国失地农民问题的研究综述[J].黑龙江对外经贸，2011，（1）.

[5] 张浩淼，刘斌.论辽宁省失地农民社会养老保障制度的建构[J].Journal of US-China Public Administration，ISSNI548-6591，USA，

2005，（2）.

[责任编辑 刘娇娇]