信访与司法交错的现实困境与改革路径

喻怀峰，　金　伟

(淮阴师范学院 法政学院， 江苏 淮安 223001)



信访与司法交错的现实困境与改革路径

喻怀峰，金伟

(淮阴师范学院 法政学院， 江苏 淮安 223001)

摘要：信访与司法交错存在制度缺陷，并产生了严重后果，不仅削减了制度自身存在的价值，而且动摇了社会治理的制度基础。信访与司法分离虽有制度规定但却遭遇实践困境，多元功能中信访与司法始终交织在一起，维护稳定目标下的信访制度却导致社会更加不稳，维权期望中的信访却又让民众无法看到权利维护的希望。信访与司法交错的原因主要有政法一体的政治体制、多元功能的信访制度对司法领域的侵袭、类司法的信访处理模式预设、司法救济制度本身存在缺陷等。实现信访与司法的分离是制度改革的基本路径，具体做法是信访功能从多元限缩至一元，保留信访的民意传递功能，明确政府对信访的回应义务；强化涉诉信访的源头治理，按照功能分离、事项分离、程序脱钩、逻辑分开的思路重构信访与司法的关系，并坚定实施分离。

关键词：涉诉信访；诉访分离；政法一体；民意传递；源头治理

一、问题的提出：涉诉信访的制度发展与实践困境

涉诉信访是信访与司法交错的典型表现。2004年最高法院提出涉诉信访概念，2005年国务院《信访条例》第15条为涉诉信访提供了制度通道。然而，涉诉信访的制度实践并没有呈现出制度设计的初期预想。更有以于建嵘为代表的学者们坚定认为，十几年的涉诉信访实践从各方面基本表明了这个制度存在的重大缺陷和严重后果[1]。信访与司法并存交错的现实困境和制度缺陷在唐慧案中也得到了淋漓尽致的展现[2]。涉诉信访制度的改革成为迫在眉睫的政治议题和公众话语，不仅涉及执政党非常关切的社会稳定，同样涉及民众更为关切的维权救济。

涉诉信访制度改革的首要问题涉及信访与司法之间的关系究竟应该如何定位？关于信访与司法之关系，学界有诸多研究，主要观点如下：第一，信访与司法之冲突关系。信访制度的发达一定意义上反映了法治的无奈与退缩，信访与法治相互争夺治理区域，法治拒斥信访个案化的处理方式，而信访的盛行极大压缩了法治的生存空间，并进而减损司法公信力*本文中的实证资料来源于2015年8月到9月，笔者曾参与的以信访法治化为主题的在A市和A市A区、A市B区开展的社会调查，社会调查采取访谈和个案研究等方式。。信访制度一直吸引着公众的诉求表达，政府对信访机制的肯定与重视，更加坚定了公众选择信访而抛弃司法的信念[3]。第二，信访与司法之悖论关系。信访有作为法治朋友的一面，因为司法救济偏于程序正义，程序正义的偏重难免疏于对个案中实体正义的关注，而信访救济则可以关注个案中的实体救济，与司法救济形成一种ADR式的互补关系；对于法院选择性拒绝受理、执行无望的案件，对于司法腐败较为严重的现状，信访救济提供了一种可能的出路和必要的矫正机制。信访也有作为法治敌人的一面，因为信访救济在追求个案中实体正义的同时大多背离了法治的程序正义，甚至造成了干预司法的严重后果[4]。第三，信访与司法之互补关系。从纠纷解决机制角度而言，信访与司法有着各自不同的角色定位，可以起到功能互补的作用，有助于形成多元化的纠纷解决机制，为和谐社会的构建发挥各自不同的优势[5]245-262，266。第四，信访是司法之有效补充。不能将信访解读为一种政治对抗，而是一种政治合作。作为一种形式主义法治的方式，司法侧重于实现程序正义，而对实体正义则会造成难以避免的疏漏，这就为信访的政治干预留下了空间。通常认为，法律——作为社会控制非常有效的工具——的任务在于促使个体的合作本能和利己本能之间保持均衡。在法律的局限性之外，信访却可以经由“合作”方式追求“利己”表达[6]。

信访与司法之间关系之学界观点争议很大，在实务界也各有反应。学界的观点来源于涉诉信访的制度实践，同时也助推了信访与司法之间关系在实践中的混乱，一定程度上加剧了改革举措的相互矛盾与制度设计困难。信访与司法之间关系定位首先应坚持涉诉信访的问题导向，即在认清涉诉信访的运作机制、涉诉信访与信访制度以及司法制度之间的契合与冲突状况的基础上，在法治前提下，以权力制约与人权保障为基本要求，从而探索出改革信访与司法关系的新路径，其目的就是实现各自制度的正常功能，引导民众共创良好的行为规范和社会秩序。其实，学界的各种观点皆从某些角度阐述了问题的关键。就目前制度层面而言，信访与司法之冲突关系占据了主流观点的地位。2014年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》以及中央政法委三个配套文件，明确要求实行诉讼与信访分离制度。涉及民商事和行政等权利救济类的信访案件从普通信访途径中剥离出来，由各级政法机关依法处理。然而，由于多方面原因，信访与司法分离的制度规定遭遇了实践困境，如何严格落实诉、访分离制度成为改革中的难题。

二、现实困境：政治任务中的信访与司法交错

(一)多元功能中信访与司法的交错。

《信访条例》预设的信访制度的首要功能是自然人、法人或者其他组织反映情况和建议、意见。2007年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》将信访工作的目标确定为“切实维护群众合法权益，及时反映社情民意，着力促进社会和谐”。文件将维护群众合法权益定位为信访制度的首要功能。而行政信访制度在实践中又导致信访功能的泛化，维护社会稳定摇身一变就成了行政信访的首要功能[7]。信访不仅具有上述的民意沟通、维护权益、维护稳定，还具有社会救助等社会保障功能。信访工作人员对此深有感触，对于维稳功能，A市信访局副局长说：

信访是个“易碎品”，各方压力都在信访部门，政府需要拆迁时，千方百计哄着拆迁户签了拆迁协议。一旦拆了之后，很多问题就都集中到信访部门。一旦涉及维稳问题，首先找信访，遭受各方面压力；而且现在信访开始像交警那样，到街上执勤，一旦有信访问题，立即到场。

对于信访的社会救助功能，A市A区信访副局长则说：

现在信访受理无边界，比如飞机噪音、夫妻财产等也来信访。应当执行信访条例受理范围，其他建立对接机制。社会矛盾应导入司法系统，群众困难问题转入民政。信访救助是怪事，不要无谓扩大信访职能。

由于信访具有维权、维稳等功能，因此，司法裁判便与信访产生了交错。此外，一旦当事人不满意司法裁判的结果开始信访，便会涉及所谓的“社会稳定”，从此，涉诉信访便具有了维权的私益内涵与维稳的政治目标。由此，当越来越多的社会纠纷以案件形式进入司法领域后，原本单纯的诉讼案件处理过程中便出现了诉讼与信访交错、法内救济与法外解决共存的现实囧境。主要体现为：

第一，案件处理未达到本人要求，这些人员随其他信访人员交织在一起，相互联系，相互“取经”，走上了越级上访之路，无理取闹者有之，终而不结者有之。如杨家银案件。第二，通过司法途径依法维权是好事，但是有些人输了官司，总怀疑司法不公，寻求上访来解决问题。第三，社会大背景“大闹大解决”下的“产物”，部分涉法涉诉人员参与其中，以闹为主，达到个人目的。

对此，王亚新先生指出，从规范和法理上，可以将信访与诉讼分开。然而，直到今天“涉诉信访”及其处理在相当程度上依然与民事审判处于一种“你中有我，我中有你”相互交织的状态[8]。

(二)维稳目标下信访与司法的交错。

有调查表明，长期以来，信访问题突出集中的五类问题中，涉法涉诉问题居第一位。1996年以后，信访多集中到行政信访(由行政纠纷引发的信访)和涉诉信访两大类[9]。在提及信访维稳时，信访工作人员情绪波动很大。访谈中有工作人员直截了当地指出：

信访维稳非常混乱，进京非访，越维稳越不稳，……信访背负了改革过程中各部门的乱，国家以信访的乱换来了各职能部门的宁静。

A市B区信访局针对涉诉信访的工作总结写道：

从当前工作实践看，涉诉信访人员一般情况下不到地方政府上访，信访部门也不会受理此类信访事项，即使有来访，也会引导其到相关政法部门反映。与信访紧密相连的是，主要是近年来涉法涉诉人员进京上访后，从维稳角度出发，与信访部门产生了关系。

A市B区信访局还专门统计了进京信访中的涉法涉诉信访量，其中80%左右是长期信访的“老户”(见表1)。

表1　进京涉法涉诉信访量

现实状况与学者的分析具有一致性，信访与司法的交错产生于维稳话语中。在维稳政治和压力型体制下[10]，信访的考核指标被层层下达、层层加码，以至于基层信访机构和司法机构面临同样的信访考核排名压力。不加区分地协同处置涉诉信访成为信访机关与司法机构的共识。

(三)维权视角下信访与司法的交错。

有学者认为，信访维权压缩了法治的存在空间，政府基于维稳需要对信访制度过于重视，这些因素均促使了社会公众放弃司法救济而选择信访维权[3]。调查中的情况却与上述观点有一定的背离，很多涉诉案件之所以走上了信访之路，并不是因为民众主观愿意通过信访方式维权，而是因为司法维权过于艰难。有信访人表示，他之所以信访，不是因为他想信访，而是法院没有办法解决他的问题。有的是因为法院没法判，比如访谈时李玲美的历史遗留问题和房屋拆迁问题法院没法判。汪冬眉在接受访谈时也说：“法院建议走政府、信访途径。没有拆迁协议，不管怎么样，政府应该管这事。”有的是因为法院判了也没用，由于涉及政府或其他原因，即使判了也没有办法执行。汪冬眉曾说：“拆迁问题司法是解决不了的，法院已经判过，这个不是司法问题，是政府问题，就应该找政府解决。”其实，汪冬眉的案件属于典型的政府强拆过程中产生的问题，司法也已经做出判决，之所以当事人还要多次上访，问题正在于司法维权的艰难。

这类问题在行政诉讼中有更充分的体现。行政案件呈现出收案数低、撤诉率高的离奇景象，而且高撤诉率中还有相当一部分是非正常撤诉。除此之外，立案难、审理难、败诉高、执行难等多种怪象在行政诉讼中更是常见现象。正因如此，行政诉讼和行政复议制度发展缓慢，当事人更是视之为畏途，而与此同时，信访维权的浪潮一路猛进。全国范围的信访总量从1995年以来一直是连续攀升。以全国县以上党政机关受理信访案件总量计，1995年为479万件，2000年就上升到了1 024万件；2000年仅中央信访机构直接受理的信访总量就已经达到58.64万件，是1995年的1.46倍[4]。此外，全国范围内的行政诉讼案件也不到法院受理案件总数的2%，且基本维持在十几万件。不仅大量行政诉讼案件“被撤诉”，能够以实体判决方式结案的更是不到三分之一，原告胜诉率也只有10%左右。与此形成鲜明对比的是，由行政纠纷案件引发的信访案件则高达400万到600万件[11]。

正如有学者总结说，将维权本身理解为信访盛行的根本原因，这是倒果为因的错误。侵权案件越来越多才是信访高峰出现的根本原因，被侵权之后维权是人类正常的行为方式。但是维权如此之艰难、公正如此之迟延，才是信访问题的真正症结所在。况且实践中因不服法院的判决而信访的案件占整个涉诉信访案件的很大比例，信访成为人们维权的最后希望，虽然渺茫，但是希望还在[12]117-118。

三、原因探究：信访与司法为何无法分离

《信访条例》规定的信访功能多元是导致信访侵入司法领域的制度原因，直接形成了信访与司法并存的二元结构。原因主要有以下几个方面的原因：

(一)“政法一体”体制下行政与法律不分。

中央信访维稳的政策之一是以“进京访”“非法访”为指标，考核地方维稳工作。各地的涉诉信访考评机制多以简单的“有”“无”“多”“寡”来衡量，信访投诉率和进京上访数是被广泛运用的绩效评估指标。2014年2月26日中央发文，不简单以信访数量多少进行考评[13]。这种功利的涉诉信访考评机制似乎从表面上更加符合“事要解决、人要回去”的信访工作要求。这些考核指标又被层层下达、层层加码，以至于基层信访机构和司法机关面临同样的信访考核排名压力。部分地方政府机构或法院甚至刻意追求零信访，实行晋职晋级一票否决，对出现(涉诉)信访的辖区责任人轻者通报，重者免职。于是，不加区分地协同处置涉诉信访就成了信访机构与司法机关的普遍共识，信访与司法交错在客观上便更加紧密。A市信访局副局长的看法更直接地表明了“政法一体”体制下政治与法律不分导致行政与司法交错的现实。

一方面，当事人不相信法院的判决，主要是因为法院队伍经不住考验，法院行政化、不独立。但是另一个方面，法院吃政府饭，受党的领导，也得讲政治，光讲法律不行的。

应星也指出，虽然法律体系较为完备，但是由于对维稳的过度解读以及法律执行中的偏差，更为重要的是，司法只是高度集权的国家机器中的一个组成部分，法律运作的技术逻辑所服膺的是党政权力运作的政治逻辑[14]。现实生活中，权力高于法律，政策性文件的效力优先于法律条文适用的现象更为常见，行政权力空间非常大以及可以动用的资源更为丰富。这些因素都促使纠纷当事人选择信访途径以便可以直接获得这种权力资源，从而可以更大限度地满足自己的利益诉求[15]。

(二)功能多元制度下信访功能扩张到司法领域。

“和谐社会”政策背景下《信访条例》为信访制度确定的“维稳”目的和功能定位多元化，导致信访功能扩张到司法领域。在确定信访事项范围时，《信访条例》直接将可诉性纠纷纳入信访范围。为了实现维稳的政治目标，信访制度正在发生非常明显的变化：管控型信访体制不断强化；“事前、事中、事后”一体化全程监控式的信访工作机制；领导包案，特定时空信访布控等信访工作方式[7]。此外，主动出击、控制信访源；限制或打压越级访、集体访；信访维权、维稳功能进一步强化。由此，信访制度预设的反官僚主义目标反而被其自身的官僚化模式所置换[16]。

A市信访局局长将信访多元化功能归纳为：

信访是党委政府了解社情民意的重要渠道；党委政府科学民主决策的重要保障；中国特色社会治理方式的重要补充；促进社会矛盾纠纷化解的重要平台。在当前社会矛盾高发频发的新形势下，信访工作是推进信访矛盾及时就地化解、促进多方和谐共处的重要调解和定纷止争方式。

信访维稳的目标设定和多元化功能预期共同导致了信访功能错位，且侵入司法解纷领域，形成了“信访—司法”二元结构，导致了信访与司法运行异化。功能错位及运行异化主要体现为信访承载了更多的政治任务。虽然国务院信访条例明确了各级信访部门不受理涉诉信访案件的规定，但是实际工作中，难以真正做到，究其主要原因，是维稳工作十分重要，有时甚至超越了法律规定，不管不行，管又无法管，经常陷入两难境地。从现有的制度运行来看，一旦涉及维稳问题，信访与司法便无法分离。以稳定思维代替秩序思维是目前信访与司法无法实现分离的政治原因。

(三)“类司法”的信访处理程序导致制度安排上的交错。

在制度设计上，《信访条例》显然是模仿了司法的某些特征。信访的“类司法”特征表现在两个方面：一是功能类似。条例将行政信访定位为诉讼、行政复议之外的补充性纠纷解决渠道，赋予其权利救济功能；二是处理方式上类似。条例为信访设计的受理、听证、质询、核实、辩论、合议、作出处理决定等方式，明显仿照行政复议和司法处理纠纷的核心技术，即依据实体规则和程序规范作出裁判的“规范—裁判”模式[17]。

信访在处理程序上仿照司法程序进行设计，同时混合行政处理程序，导致信访与司法在制度安排上存在交错，事实上也无法分开。在实际运作中，信访接待和处理了大量的民事、刑事、行政纠纷，功能已经发生变异，客观上演变成了诉讼和行政复议之外的又一种纠纷解决和权利救济的方式且兼及权利救济、维护稳定等多项功能。其实不同功能实现的程序与运作逻辑不同，甚至会相互冲突。比如纠纷解决与私权利救济，需要遵循公平公正原则，按照权利义务一致性要求来处理。而维稳则按照政治逻辑，以当事人最终息事宁人为目的，遵循的是力量对比、博弈均衡的规律。

(四)司法救济低效是涉诉信访的源头。

我国的司法制度从20世纪80年代的司法万能到20世纪90年代后期以来的司法孱弱，说明司法的诉权救济一直缺乏清晰的认知和准确的界定。诉权内容的绝对性是指社会公众有绝对的权利向司法机关提出诉讼请求并要求其作出公正裁判。诉权绝对性的保障要求司法机关不得以任何理由拒绝裁判，即使是案件事实真伪不明或没有法律的明确规定[18]。实践中存在的法院任意解释起诉条件、提高起诉门槛出现的立案难便是对民众诉权的直接侵害，直接导致部分可诉纠纷进入信访。“门难进、脸难看”已成为目前形容法院形象的民间共识，现实中各级法院严格的安检制度更是被当事人视为畏途。

司法权运作行政化、诉讼程序失灵也是司法救济低效的重要原因。第一、二审法院监督机制的缺失、上下级法院相互沟通的工作流程等使得在我国上诉维权和再审维权异常艰难。很多案件当事人之所以长期信访，就是因为对司法裁判的不服。更有甚者，因为不相信司法而坚决不走司法途径。从2007年刘翠兰的房屋和企业因为政治任务而在没有任何协议的情况下被强拆之后，近十年的时间里，刘翠兰的主要生活方式就是信访。用她自己的话说：

信访解决不了问题，我会一直走下去，一直信访下去。

A市B区信访局的调查资料显示：

信访中涉法涉诉的占一半以上，严重影响了司法权威。在涉法涉诉类信访中，涉及法院的问题最为普遍、最为集中，占涉法涉诉信访总量的90%以上，此类问题大多数是对法院判决不满，民事诉讼和执行案件较多，行政诉讼较少。

更为严重的是触目惊心的司法腐败，尤其是执行领域的司法腐败更是如此，典型的表现是执行乱、乱执行。司法腐败直接导致民众的“司法信任危机”，选择用脚投票从而寻求司法外的救济方式。沈德咏深为震惊：“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”[19]“信访不信法”现象蔓延，司法公信力跌入谷底。这些制度与实践中存在的问题正是诉讼案件走向信访救济的直接原因。

四、改革路径：信访功能限缩与诉访分离措施

从实践来看，无论哪种政治制度的选择，其成功与否最终都取决于社会结构的制约性。信访用于解决纠纷从而形成了纠纷解决型的大信访格局，使信访制度与社会结构之间的关系协调机制发生障碍。司法是一种专门解决纠纷的政治制度，而信访的存在功能是为了沟通民意，在没有切实履行好自身功能的同时，基于功利性的需要而介入司法的纠纷解决当中，必然在纠纷解决中与司法处于二元格局。因此，信访与司法分离，在各自领域内发挥其应有功能，不仅是制度存在和独立价值的需要，也是顺应社会结构理论的基本要求。

(一)信访功能限缩及需要注意的若干问题。

1.信访功能限缩：从多元走向一元。

根据2005年《信访条例》，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为。信访的功能是信息传递，目的在于保持各级人民政府同人民群众的密切联系，倾听民意、接受人民监督。由此可知，信访是程序性的，主要起到民意的收集、分流和传递等功能。根据立法及实践总结，信访一般具有四种功能，即民意沟通、权力监督、诉求调节、权利救济等，其中主要体现为民意沟通和权利救济。

信访制度功能的定位首先应坚持信访的问题导向，目前信访面临的现实困境主要是法治理念缺失、司法救济低效与行政权力干预等。维护社会稳定的期望与实现期望的手段之间，表面上是无缝对接的，实质上却雪上加霜。信访救济表面上是无条件的，实质上通过信访实现救济的可能性又非常渺茫。作为民众基本权利的信访，表面上是畅通无阻的，而实质上各级政府、各级相关部门竭尽所能地设置层层障碍，严密布控。这就形成信访制度的悖论，这种悖论给民众以希望，又给民众以更多的绝望，扭曲了国家的制度，误导了民众的行为，造成了信访者信访维权海市蜃楼般的期望[12]115。

民意沟通与权利救济是两类性质和结构完全不同的制度类型，并存于信访制度的构造中，势必会导致民意沟通与权利救济共存于信访制度中的二元结构弊端。此外，信访侵入司法又同时造成司法的二元化结构特征。因此，信访制度如果要发挥其正常功能，按照结构理论原理，必须进行功能限缩，即信访功能应从多元化走向一元化，集中发挥信息(民意)传递(收集与分流)作用,纯化信访的制度目标，即政治参与。功能限缩后的信访制度，目标就是政治参与，民意传达则是信访制度的唯一功能。

2.信访功能限缩应注意的若干问题。

第一，信访与司法分离，即信访不再参与或不再主要参与解纷和维权。信访解纷更多体现为对信访制度的策略性利用，忽略了信访制度的公共理性。由于过度介入解纷领域，信访制度本质属性逐步淡出人们的视野，主要功能受到严重挤压，不仅扭曲了信访制度，而且侵袭了司法制度，侵蚀了司法公信力。

第二，信访与维稳分开。法治国家中，由于立法、司法、行政和社会监督等各种监督方式是正常发挥效用的。即使存在类似于我国的信访制度，也并不会因民众信访而出现所谓的社会稳定问题[12]118。其实，信访带来的社会稳定问题就是一个假命题，信访制度的正常运作本身并不会带来社会稳定问题。“越维稳，越不稳”完全是因为信访承担其不能承担的维稳功能所导致。信访与维稳分开是指，信访不再承担维护社会稳定的功能，信访没有职权也没有能力担此重任，也不具备维护社会稳定的条件。

第三，政府的回应义务。民意的传递需要政府的回应，而政府对此的回应构成政府的当然义务。当社会公众向政府相关部门提出要求、意见或建议，总是期望得到相关部门正常的、理所应当的关注和回应。如果社会公众对国家机关不再抱有这样的期望，那才是国家面临的真正的危险。民意传达与政府回应之间沟通交流、双向互动，共同完成了立法和公共政策形成过程中的意志形成过程及政权合法化的功能。政府回应是指政府相关部门对社会公众表达意见或诉求的受理、传递、决定和反馈等一系列的程序和环节。政府回应构成政府的当然义务，政府回应应当及时、妥当；应当合法、合情、合理[20]。

第四，涉诉信访的源头治理。涉诉信访的源头治理主要体现为司法领域中存在的立案难、上诉难、申请再审难、执行难、执行乱等立法与司法实践中法律技术或司法腐败等等相关的问题。司法的限度则是首先需要面对的难题，无论是20世纪80年代的过度司法所表现出的“开发案源”，还是20世纪90年代后期以来的司法限缩所表现出的“选择性司法”[21]，都不利于当事人的诉权保障，而在司法制度设计上，一个重要的环节就是在诉权保障与司法限度之间找到平衡点。需要明确的是，司法权边界的确定方式不是通过对当事人诉权的行使施加条件，而是以纠纷的可诉性来加以判断的[18]。

第五，信访机构从政府机构改为从属于人大的职能部门。为了实现信访的民意传达功能，应将信访机构弱化并集中设置在各级人民代表大会，人大内设负责信访的委员会，信访事项的收集、分流、传递和反馈由其统一负责，密切人民代表与人民的联系，通过人民代表去集中反映人民的呼声，而不是今天通过上访代表来反映[1]。此外，弱化信访机构也是信息化时代的必然趋势。自A市信访局自主创新研发“A市和谐信访信息化管理系统”以来，2014年市、区两级信访部门共受理网上信访7 485件，占市、区信访总量的29%，网上信访正逐步成为群众诉求表达的主渠道，信访比重呈现出“网升访降”的新变化。

第六，改进信访工作管理与评价机制，防止信访工作目标置换。首先，变压力型工作管理机制为常规型工作管理机制，实现法治化管理。信访工作中的压力型管理机制置换了信访工作的制度目标，为了减少中央的信访压力，民意传达不再提及，社会稳定被纳入考核指标，从中央向地方层层下派维稳任务[10]。其次，评价机制由结果评价改为过程评价。即在信访工作考核中，不能一味地追求信访事项的处理结果，不能单纯以信访者是否不再信访，而应重点对信访意见在法治化的信访程序中是否得到充分的程序保障进行评价。

(二)诉访分离的具体措施。

作为政治参与和民意传递的信访，需要将权利救济功能分离出去。如果将信访机构改革成类似法院的裁判机构，那就真是法治的悲哀了[6]。有学者指出：“信访的救济功能必须取消，法治的真正出现是以人治的消失为条件的。”[22]信访救济功能的存在导致了司法的二元结构，“信访—司法”二元结构不仅误导了当事人的权利救济途径，而且导致司法规则和程序的软化与虚化，并致使司法救济丧失权威性和公信力。将信访的解纷功能还给司法，不仅是信访民意传递功能正常运转的需要，也是司法救济重获公信力的需要。

在信访与司法如何分离问题上，A市信访局副局长说：

案件要分类，首先要明确法院受理的案件范围，如果属于法院受理范围的，信访窗口就不受理。

具体而言，信访与司法的有效分离应主要包括：功能分离、事项分离、程序脱钩、逻辑分开。

第一，功能分离。诉访的功能分离是指信访制度与司法制度的功能相互独立、彼此分离，信访制度不再介入司法制度的维权解纷过程，对司法裁判不满意的当事人也不可以向法院或者信访机关提出涉诉信访。从此以后，信访与司法各司其职，信访专心于政治参与功能的正常运转，发挥公共领域的桥梁作用，将社会公众的民意传送到立法机构，传送到法律与政策的制定过程中，这是信访的唯一功能。司法则专注于法院裁判功能的正常发挥，通过司法裁判提升司法公信力，制约与监督行政权力的合法行为，化解社会纠纷。

第二，事项分离。信访事项就在于收集并传送民意，以影响权力机关的意志形成过程，并在信访程序中转和程序分流的过程中，对行政机关的公权力行使过程进行社会监督。司法事项则是纠纷解决以及通过行政裁判的方式对行政权力的行使进行司法监督。

第三，程序脱钩。在国家政治体系当中，基于社会治理的需要，信访与司法分属于不同的社会系统。两者所承载的是不同的制度功能，处理的是不同的社会事务，所秉持的是不同的程序理念，因此，信访与司法应有其各自独立存在的运行系统和运行程序，两套程序理念完全不同。所以，程序脱钩是诉访分离的必然内容之一。信访处理程序“规范—裁判”模式的预设是信访制度改革的倒退[17]。只有诉访程序脱钩，才能实现信访与司法的有效分离。现在的分离只是处理机构的分离，而不是真正的分离。

第四，逻辑分开。实践中信访功能多元导致信访的逻辑混乱，不仅体现了信访制度的应有逻辑，而且混杂了维稳逻辑、解纷逻辑和社会救助逻辑。功能限缩后的信访因其单一功能，体现出的运行逻辑是上传下达、民意传递的运行通畅、政府及时与合适的回应是其基本要求。司法程序的运行逻辑则是诉讼法的既定规则，就是在公正的诉讼程序中实现纠纷的解决和正义的实现。信访与司法的逻辑分开就是要在公正程序运作过程中实现实体的权利救济，而摒弃信访程序外的权利救济方式；以司法程序的终结性区别于信访程序的无限性[23]。

结语：涉诉信访的制度误区与司法公信力的提升之路

诉访分离是信访制度与司法制度改革必须直接面对并予以坚决执行的措施，涉诉信访概念本身的存在就是对司法裁判、司法公信力的莫大讽刺。不能因为涉诉信访确实解决了一些问题，就弘扬信访解纷大旗，而因此减损司法的自主性和法治赖以存在的程序性价值。虽然在我国目前的制度结构中，行政机关拥有较为强势的权力，在拆迁等个别事件中，行政长官的命令就可以让公、检、法集体出动[24]。虽然司法独立也无法避免行政机关的相互制约，但是只有努力提高并改善司法机关的地位，尽可能隔离其他公权力机关对司法裁判的干扰，才是司法公信力提升、实现法治社会的必由之路。对此，张卫平先生指出，在任何制度下，政治局势和社会意识都会不可避免地对司法制度产生持续不断的影响。司法不可能、也不应该与政治局势和社会意识完全隔离，即便如此，司法也应当尽可能地保持自身相对的独立与分离状态，司法制度、司法理念与政治局势、社会意识是有差别的。而法治对社会变异的制约正是通过这种相对的独立性和差别性来实现的，也正因为此，社会发展才可以在相对稳定的法治轨道内持续进行[25]。

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责任编辑：孙义清

作者简介：喻怀峰(1976-)，副教授，博士研究生，主要从事民事诉讼法学、法律社会学与司法制度研究。

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究资助项目(2015SJB687)。

中图分类号：DF21

文献标识码：A

文章编号：1007-8444(2016)03-0333-08

收稿日期：2016-02-25