两网融合5个运作环节及其对再生资源行业转型的意义——写在“广州会议”之后

周汉城，潘永刚（中国再生资源回收利用协会，北京100052）



两网融合5个运作环节及其对再生资源行业转型的意义
——写在“广州会议”之后

周汉城，潘永刚
（中国再生资源回收利用协会，北京100052）

摘要：总结了全国城乡生活垃圾年产生量以及生活垃圾各种成分所占比例，分析了我国生活垃圾处理现状和存在问题，并参照广州经验，提出了建立我国生活垃圾收运处理体系的5个环节。特别强调，两网融合是破解垃圾围城的有效模式，而建立生活垃圾分类投放模式，是实施两网融合、促进垃圾减量化的重要环节。最后指出了两网融合是再生资源行业实现跨越转型的可行途径。

关键词：生活垃圾；分类投放；两网融合

1　我国城乡生活垃圾年产生总量

垃圾与人类如影随形，随着人类生产生活水平的提高，垃圾数量也在急速增长。据中国再生资源回收利用协会核算，2014年，全国城市生活垃圾产生总量2.41亿t。其中244个大、中城市生活垃圾产生量1.68 亿t。

从全国累计堆存量看，全国城市生活垃圾历年堆放总量高达70亿t，而且每年以约8%速度递增。城市生活垃圾堆放量占土地总面积已达5亿m2，约折合5万hm2耕地。中国的耕地面积有1.33亿hm2，相当于全国每666.7 hm2耕地就有0.25 hm2用来堆放城市生活垃圾，很多城市已经找不到土地用于垃圾堆放和填埋。如果说，工业固废在远离城区的荒山郊野堆积成山，那么，城市生活垃圾就在居民的身边生成堆积，时时刻刻在挤压人们的生存空间，形成“垃圾围城”困局。

据中国再生资源回收利用协会核算，在广大农村，生活废弃物、农业废弃物，每年产生量保守估计在1.5亿t以上。大量的厨余废弃物、废塑料袋、废玻璃、牲畜粪便堆积在村头村尾，形成“垃圾围村”现象，占用农地，污染土壤、地下水和空气。

2　我国生活垃圾处理现状、成分比例和问题

2.1生活垃圾处理现状

目前我国城市生活垃圾处理模式较为落后，形成了以填埋为主、焚烧为辅的终端处置格局。以2014年为例，当年全国城市生活垃圾产生总量24 090.94万t，其中填埋量12 286.4万t，占比51%；焚烧量5 300万t，占比22%；回收量6 504.54万t，占比27%（见图1）。

图1　2014年全国城市生活垃圾处理比例

农村生活垃圾的处理更为落后。一部分省市在农村建立了以环卫部门为主体的垃圾收运系统，对农村废弃物进行收集和填埋。大部分农村没有垃圾收运系统，任由垃圾在村头村尾陈年堆积，有毒成分长期在自然环境中发酵、扩散，直接威胁到粮食和食品安全。

2.2生活垃圾成分比例

从图1可见，占城市生活垃圾27%的回收量（6 504.54万t），主要是那些市场价值较高的再生资源，如废金属、旧书报、旧板纸、塑料瓶（桶）、废旧电器等。这部分品种的回收主要由市场驱动，即由拾荒大军和回收公司在收集。进入终端处置即填埋和焚烧的垃圾，两项合计17 586.4万t，占城市生活垃圾总量的73%。

根据广州市城管委技术分析中心分析，这73%的垃圾主要由三大类成分构成，见图2。

图2　低值可回收物、餐厨垃圾和混合垃圾比例图

第一类，低值可回收物（如废塑料袋、软包装物、废玻璃、废电池、废灯管、废纺织品、旧木质等），约占进入终端处置量的40%。这一类数量大，价值低，还含有一定有毒成分和有害物质，对环境具有长期隐蔽性危害，但是回收处理成本高于自身价值，拾荒大军和回收企业不收集，全部混进终端处置系统，给焚烧和填埋造成更大压力。

第二类，餐厨废弃物，约占进入终端处置量的40%。这一类水分大，居民混投，分离困难，进入焚烧厂，使焚烧难度大增，提高了焚烧成本，增加了有害烟气排放。

第三类，没有利用价值的真正垃圾，即各种混合物，约占终端处置量的20%。

2.3存在的问题

造成我国生活垃圾终端处置量大的原因，是生活垃圾收运体系和处置模式，存在多种问题和困局。

2.3.1生活垃圾混合投放

我国目前还缺乏生活垃圾分类的制度体系支撑，民众普遍存在“看客心态”，对环境保护和资源循环的认识水平较低，影响了居民垃圾分类投放行为。各种废弃物混装一袋，随手往垃圾桶一扔了之。

2.3.2生活垃圾混合收运

由于混合投放，造成混合收运，而且再生资源回收隶属于商务管理，垃圾清运体系隶属于城市管理的环卫系统，两网完全分离。在垃圾清运系统中，没有对生活垃圾分类收集、分类运输的流程设计，甚至有的社区试点分类投放，但在收运过程中出现“先分后混”。大量低值可回收物进入填埋和焚烧终端处置系统。

2.3.3缺乏相应的扶持政策

在垃圾回收利用产业链上，缺少后端的加工利用链条来承接前端的资源回收，同时也缺乏相应的扶持政策支持。尤其是那些低值可回收物，其环境属性远远大于经济价值，仅靠市场价值规律难以驱动。

2.3.4垃圾填埋占用大量土地

目前以填埋为主的垃圾处置模式存在天然缺陷，填埋占用大量土地，很多城市出现无地可填的尴尬局面。以广州为例，广州在2011年，垃圾填埋场只剩下一年半的容量，即到2013年，广州的填埋场容量全满，2013年以后，广州找不到土地用于填埋。而建设垃圾焚烧厂，投资太大，一般中小城市无力承建，且焚烧受限于清洁技术，仍会产生一定的有害气体。而且，大量低值可回收物一烧了之，不符合资源节约和循环发展理念。

2.3.5农业废弃物利用成本高

广大农村的农业废弃物，如农用地膜和秸秆，由于分布面广，体积篷松，收集困难，运输费用大，利用成本高，综合利用率低，存在焚烧和随地废弃现象，污染大气，破坏土壤。

3　两网融合是破解垃圾围城的有效模式

3.1做好分类投放是两网融合的重要环节

党的十八大提出建设生态文明发展战略，中共中央在“十三五”规划建议中提出绿色发展理念，要求在“十三五”期间坚持节约资源和保护环境基本国策，把绿色、低碳、循环发展作为建设生态文明基本途径，解决人民大众改善生态环境的基本要求。2015年12月20—21日召开的中央城市工作会议，提出要不断提升城市环境质量，城市垃圾处理设施要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。中央这些发展战略和精神，要求加强推进城乡人居环境整治，提升城乡生活垃圾处理模式，找出一条突破“垃圾围城”和“垃圾围村”的路子，还给城乡居民一个天蓝、地绿、水净、气清的生态环境。

突破“垃圾围城”、“垃圾围村”，解决城乡环境问题的关键，是对生活垃圾进行减量化和资源化，把占进入终端处置量40%的低值可回收物和40%的餐厨废弃物从垃圾中分离出来，纳进资源回收轨道，成为循环利用的再生资源，从而把进入终端处置的真正垃圾减少到20%（见图2），最大程度地减少填埋量和焚烧量。

参照广州经验，要实现生活垃圾的减量化和资源化，就要建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”生活垃圾处理体系。广州几年来的实践证明，这是比较科学合理的生活垃圾回收处理体系。在这个体系中，分类投放是影响后面各个环节能否进行的第一环节。而再生资源回收网络与环卫系统的垃圾清运网络高度融合，形成协同运转的两个轮子，是支撑这个体系有效运行的关键。

3.2生活垃圾收运体系5大环节

建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”垃圾处理体系，实行“两网融合”，包括以下5个主要环节的内容。

3.2.1首先明确生活垃圾处理原则和技术路线

确定“先减量、分类回收、资源化利用，后无害化焚烧、生化处理，最后填埋”的垃圾分类处理技术路线，对垃圾分类管理全流程进行系统梳理、总结，融合环卫系统、再生资源系统的功能，明确各环节的工作内容和部门职责，构建生活垃圾分类管理全流程设计，推动各职能部门联动合作，其中最主要的推动城管环卫系统与供销社再生资源回收系统协同联动，还要调动宣传、商务、发改、街道、社区、物业等部门联动。

3.2.2建立分类投放模式

采用宣传、奖励、惩罚等多种措施，引导居民分类投放生活垃圾。比如广州，市政府确定了“能卖拿去卖、有害单独放、干湿要分开”的垃圾分类原则，在780多个社区开展“定时定点”生活垃圾分类投放试点，将生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四大类，设置相应的投放容器，引导、约束居民按规范要求分类投放垃圾。广州市供销社把再生资源回收网络与环卫系统垃圾收运网络相融合，在全市设立3 100多个可回收物回收站（点），这些回收站（点）与垃圾收集站合并设置。广州市供销社还在环卫压缩站和垃圾转运站旁配套建立再生资源中转站，在街（镇）建立专业或综合再生资源分拣中心，将传统再生资源回收站点和垃圾收运点进行功能上的整合，实现垃圾与低值可回收物分类收集和储运。

3.2.3建立分类收运体系，改混合收运为分类收运

广州的实践做法是：在城市生活垃圾收运方面，由市政府出资购置454台餐厨垃圾专运车和有害垃圾专运车，优化分类收运线路704条，升级改造压缩站91座，建立有害垃圾临时储存库60个，强化有害垃圾监督管理，对分类投放的垃圾实行分类收运。在完善农村垃圾收运体系方面，广州36个乡镇已全部完成“一镇一站（压缩站）”建设，6 268个自然村基本建成了1个以上生活垃圾规范收集点，建立了“户分类、村收集、镇运输、市（区）处理”农村垃圾收运体系。在协同收运工作机制方面，广州市供销社把社区回收站点免费交给环卫工人使用，低值可回收物由城管收运系统分类收集和分类运输，由供销社再生资源企业按市场价格收购，回收企业与政府共担相关费用。广州市供销社把政府对低值可回收物90元/t的补贴分配到分类、回收、处理环节。居民、环卫工人、企业等共享了利益，其中环卫工人在分类收运可回收物中增加了收入，供销社企业减少了运输成本，实现了多方共赢。

3.2.4建立分类处理体系

分类投放是源头，分类收运是枢纽，分类处理是目的。广州的做法是：在低值可回收物的循环利用方面，由市供销社建设3个废玻璃资源化处理中心、1个废塑料（袋）资源化处理项目、4个木质废弃物资源化处理中心、1个大件废旧家具拆解中心和园林废弃物回收处理中心，对废玻璃、废塑料袋、废木质、旧家俱和园林废弃物等低值可回收物进行拆解、加工和循环利用。广州市供销社这些项目建设，保证了分离出来的低值可回收物有去处。同时，广州市供销社还发展“互联网+”社区垃圾回收模式，运用APP移动平台，对居民垃圾分类定时定点投放积分和预约上门回收。在生活垃圾资源化无害化处理设施建设方面，广州市新建或即将开建的垃圾焚烧厂7座、餐厨垃圾处理设施9座。到“十三五”末，广州生活垃圾日焚烧处理能力将达到1.6万t，餐厨垃圾日处理能力达到4 800 t。

3.2.5建立政策支撑体系

生活垃圾分类投放涉及千家万户，这就要求政府在宣传引导之外，还要出台有约束性的法规，对公众的垃圾投放行为加以规范和约束。在回收处理环节，由于低值可回收物单靠市场价值规律难以驱动，政府必须出台财政补偿措施，以支撑低值可回收物的分类处理可以持续运作。广州市政府先后出台《关于完善广州市生活垃圾分类处理制度体系工作方案》、《广州市生活垃圾分类管理规定》、《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》。这些政策，对生活垃圾分类管理的目标、原则、要求、方法、义务与权利以及管理全过程予以规范，确定了以减量为目的的生活垃圾计量阶梯收费、生态补偿办法以及限制商品过度包装管理暂行办法等，出台了对低值可回收物给予90元/t补贴，作为政府购买企业回收处理服务的标准，鼓励再生资源回收企业进入垃圾分类前端进行回收业务。

4　两网融合是再生资源跨跃转型的可行路径

近几年来，我国经济发展进入新常态，传统行业进行结构调整，淘汰过剩落后产能，大宗商品需求萎缩，加上受国际大宗商品价格走低影响，国内再生资源主要品种价格全面下跌，平均跌幅超过50%，废钢甚至跌到白菜价。再加上劳动力成本上升，税负较重，再生资源企业经济效益大幅下降，行业进入有史以来最艰难的阶段，导致大量行业企业停工或退出，退出率接近20%，至少有200万农民工不再从事再生资源行业，回到农村待业。预计2016年、2017年再生资源行业仍然会持续低迷，前景堪忧。

在这种严峻形势下，再生资源行业急需转型升级，由单纯专注资源利用向环境服务与资源利用并重转型，由传统再生资源企业向环保领域新型服务商转型。通过转型，再生资源企业的角色和价值重新定位，可获得新的生存发展空间。

4.1开展低值可回收物资源化利用符合再生资源行业公益属性定位

低值可回收物的分类回收和资源化利用，涉及城乡人居环境，因其属于劳动密集型，也涉及到底层农民工的就业和收入，因而具有显著的社会公益属性。在经济新常态下，再生资源行业的社会公益属性和环境属性已经大于资源属性。实行两网融合，开展低值可回收物分类回收和资源化利用，对再生资源行业责无旁贷。供销社拥有独具中国特色的组织和服务体系，组织成分多元，资产构成多样，地位性质特殊，既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务。而且，供销社已经建立了覆盖城乡的回收网络，积累了丰富的再生资源行业经验。因此，开展低值可回收物资源化利用工作也是新常态下城市供销合作社功能定位的必然选择。当然，其他再生资源企业也同样具备参与的条件和基础。

4.2低值可回收物资源化利用可以促进前端垃圾分类减量

垃圾分类的根本目的就在于利用，只有后端利用渠道打通，建立起再生加工、循环利用产业链，使前端分类出来的低值资源有去处，可利用，才能长久促进和保持前端分类的积极性。因此必须顺应产业发展的规律，建立既从关键环节突破，又探索各环节有机协调的运行机制，形成完整的分类、回收、加工、利用产业链，才能保证生活垃圾减量化和资源化体系的持续运行。而建立后端加工利用产业链，正是再生资源企业的业务长项。

4.3垃圾分类与资源化利用的产业链衔接是再生资源新的发展路径

低值可回收物品类杂，数量大，是生活垃圾减量的重点和难点。广州市政府对低值可回收物的回收处理，给予90元/t的补贴，鼓励第三方购买政府服务，开展PPP合作模式。广州市的政策具有在全国推广的可复制性。对于再生资源企业，在经济新常态下，传统品种市场萎缩，价格下跌，经营十分困难。低值可回收物的回收处理是一条环环相扣、有机联系的完整产业链。再生资源企业通过两网融合，购买政府服务，把垃圾分类与再生利用进行产业链衔接，既改善城市环境质量，又能获得地方政府的土地和财政优惠政策支持，在行业持续低迷的形势下开拓新的发展路径，实现向环保企业转型升级。

4.4“两网融合”是调动地方财政扶持积极性的有效手段

当前，以“营改增”为主要内容的国家税收政策正在实施中，中央为充分调动地方政府的财政积极性，专项转移支付在初步减少，包括财政部、商务部的《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》中，补贴的对象和内容都有很大的调整，原来按固定比例直接补贴再生资源行业的政策，在以后的分配上变化很大，地方进行自主分配的幅度越来越大。如何通过有效手段参与到这部分资金的分配中来，是应该着重考虑的。“两网融合”正好提供了一个机遇。北京、上海、广州、深圳等一线特大城市，由于地方财力强，人口集中度高，垃圾处理成本高等特点，决定了“两网融合”会首先在这些城市推广，形成成熟模式后再向其他城市推广。

5　结论

城乡生活垃圾处理模式，业内探讨议论颇多。随着“垃圾围城”“垃圾围村”越来越严重，生活垃圾分类投放、分类回收、实施“两网融合”势在必行。也许两网融合不一定是最优办法，但这种模式毕竟已经出现，一些地方（如广州市）推动两网融合的实践也确实减少了垃圾终端处置量，促进了低值可回收物的资源化利用，取得了一定的经验和成果，而且有了可以复制和借鉴的模式。希望在实践中这种模式能够走得更远。

Study of five operational aspects in two network integration and the significance for the transformation of renewable resources

ZHOU Hancheng，PAN Yonggang
（China Recycling Association，Beijing 100052，China）

Abstract:This paper summarized the annual production quantity and the proportion of various components of the national urban and rural waste，and analyzed the garbage treatment status and existing problems. According to the experience of Guangzhou，it put forward five aspects to establish the living waste collection and transportation and disposal system. In particular，the two network integration is an effective mode to solve the garbage siege，and establishing living waste classification deposition mode is an important link to implement the two network integration and promote waste reduction. Finally，it points out that the integration of the two networks is a feasible way to realize the transformation of the renewable resources industry.

Keywords:living waste；classification deposition；two network integration

中图分类号：X799.3

文献标志码：A

文章编号：1674-0912（2016）04-0015-04

作者简介：周汉城（1959-），男，福建人，研究生学历，经济师，从事再生资源行业管理服务与研究工作。

收稿日期（2016－03－18）