地方政府大部制改革的反思<br/>——基于深圳市的追踪调查与分析

地方政府大部制改革的反思
——基于深圳市的追踪调查与分析

2016-06-01宋新玲中国人事科学研究院北京100101

公共治理研究 2016年1期

宋新玲(中国人事科学研究院,北京 100101)

地方政府大部制改革的反思
——基于深圳市的追踪调查与分析

宋新玲
(中国人事科学研究院,北京 100101)

摘要:通过对深圳市大部制改革的跟踪调查发现,大部制改革后,深圳的政府机构得到优化,资源得到整合,管理层级实现了扁平化,决策权、执行权和监督权相互监督和协调的运行机制得到了初步的完善,在一定程度上提高了行政效率。但是以激进方式推进的大部制改革,尽管从形式上实现了组织的扁平化,但大部制改革的最终目标并未完全实现。在“委”与“局”的运作模式中,相关的联系制度建立得并不充分,有的部门甚至重新带来了交叉和混乱。在改革存在一定程度的阻力、缺乏内生动力和需要政治强力介入的背景下,加强顶层设计、强化制度约束和公民政治参与是地方政府大部制改革过程中需要关注的重点。

关键词:大部制；深圳市；改革

2009年7月11日,经中央编委和广东省委、省政府批准,中共深圳市委、深圳市人民政府联合发布《深圳市人民政府机构改革方案》,深圳市大部制改革就此拉开序幕。在这次机构改革中,深圳市在构建决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政府运作模式方面取得了一定的成效。在此基础上, 2014年深圳又进行了新一轮的政府职能转变和机构改革调整,进一步对2009年的大部制改革进行了修正与完善。本研究试图追踪调查深圳市大部制改革以来的运行情况,探讨地方政府大部制改革中存在的问题和可供借鉴的经验。

一、政府大部制改革的理论检视

人类群体必须解决如何就公共事务作出决定的问题,“这个由谁决定的问题便产生了政府问题。几乎所有的社会都创立了专门制定并实施集体决定的机构,这些机构实体就是政府”[1]7。政府的使命就是“向社会提供公共产品和公共服务,以及对社会进行管制”[2]。由此,政府机构和职能是否合理,其决策和执行是否高效,政府自身运行成本的高低都事关政府的治理能力。

改革开放以来,我国先后进行了7次大的政府机构改革,前5次主要解决“政企分开”的问题,以求逐步适应市场经济发展的要求。2008年以来,我国提出了“大部制”改革的目标,以适应国家治理现代化的现实要求。“在当代世界,政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分,是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好地履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。”[3]因此,大部制改革可看作是重新进行“三定”,更好地运用公权力、维护公共利益的过程。在此过程中,如何实现部门之间的协调和制约,彻底解决推诿、扯皮、争利等现象,则是一个长期的博弈。

1999年,《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》指出,地方政府的机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。一是政府直接干预企业的生产经营活动,难以发挥市场在资源配置中的作用；二是政府越位管理情况过多,一些应由社会自我管理或由社会中介组织提供的服务,也由政府大包大揽；三是政府部门权力利益化倾向严重,加剧了部门、行业和地方的保护主义,阻碍了社会公平发展和市场体系的培育。[4]马克思在总结巴黎公社的宝贵经验时,提出了以“消除官僚特权、减轻人民负担和归属人民”为内涵的“廉价政府”理论,[5]同时,目前我国的政府机构较为庞大,从业人员和行政管理费用较多。“1978年,我国政府的行政管理费为52. 9亿元,占政府财政支出的4. 7﹪,而到了2006年,行政管理费为7571. 05亿元,占了政府财政支出的18. 73﹪,快接近于20﹪了。反观其他国家,行政管理费占整个公共财政开支,最高的是13﹪,而美国这样的大国也还不到10﹪。”[6]这不仅影响党和政府与人民群众的关系,还妨碍经济发展和社会稳定,必须下决心进行地方政府机构改革。

大部制改革是当代政府改革的一种国际流行趋势,大部制也成为市场经济发达国家广泛采用的政府部门设置方式。在该体制下,同类职能由一个部门进行管理,避免传统体制下的多头管理、职能交叉等问题,对职能相近的部门进行合并重组,能够使部门利益趋同,目的明确,有利于从根本上克服争权夺利、推诿扯皮的现象,能够形成精干力量,使政府机构保持稳定性,提高行政效能。[7]从“权力三分”的角度看,探索实行大部制有利于形成决策权、执行权和监督权的协调和制约。有些执行性的职能将会社会化,交由社会组织甚至公民个人完成,政府将集中精力做好决策、监管等工作。在政府决策中,决策职能相对集中,决策部门可以更清楚地看到哪些适合政府部门自身行使,哪些交由社会承担更为合理,从而既能促进决策的科学性,又能实现权力的科学配置和规范运行,使决策更科学民主,执行更迅速有效,监督更客观公正。可以说,探索实行大部制是精简政府机构,提高政府的决策力和执行力,降低政府运行成本的有效举措。

二、深圳市大部制改革的主要内容

在深圳市实行的大部制改革中,原来的46个工作部门被减少到32个,设立了发展和改革委员会、科技创新委员会、经济贸易和信息化委员会、财政委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会、卫生和人口计划生育委员会、人居环境委员会和市场监督管理委员会等9个承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的委员会,理顺和整合部门职能部门为“局”和“办”,通过归口管理制度和联席会议制度两种运作方式,初步探索了决策权、执行权、监督权相互协调和相互制约的格局。

(一)“委—局”的目标定位。

一是提高政府绩效。政府绩效包括公共行政的成本、政府部门的产出与效益和公共行政成本与收益比较三个部分。[8]422-423政府职能部门数量的多寡,直接影响到政府绩效的高低。通过将决策、执行、监督三项事权分离,让政府机构更加精干,使执行机构在绩效合同的指导下,依据组织自身的性质和发展选择专业人士,采用先进的管理方法和技术提高行政执行的现代化、专业化水平,都是提升政府绩效的有效方式。二是提高政府决策质量。公共决策的主体是“由政府、非政府公共组织和民众”[9]4构成的体系化的主体。在国家治理现代化的背景下,有效提高公民的政治参与,对提高政府决策质量至关重要。通过听证、议证、民间调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式,能有效降低决策的不确定性和决策成本,减少决策失误,提高决策质量和决策水平。三是增进公共权力的“公共性”。政治权力作为政府管理的生命线,其本质上是“特定力量的制约关系”,在常态下必然是公共力量,其所要实现的是社会群体的共同要求,[10]67这就要求公共权力回归“公共性”。“三权”的制约与协调机制彻底打破了原有的三权合一的部门权力垄断格局,减少了决策中的部门利益,推动了公共权力进一步回归“公共性”。

(二)“委—局”的职能划分。

按照中央关于政府决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求,根据“委局办”分设的原则重新调整政府架构,在新架构下,主要发挥决策作用的“委”即“委员会”,承担制定政策、规划、标准等职能,主要发挥执行作用的“局”,主要承担执行和监管职能,具体内容见下表:

表1.深圳市大部制改革中“委”与“局”的职能(以09年的方案为例)①

(三)“委—局”的具体运作。

1.归口管理制度。归口管理实际上就是按照权责一致的原则,各司其职,根据特定渠道实施管理的方式。在深圳市“委”与“局”的实际运作中,“委”主要行使“审核上报”等职责,“局”在规划、政策、标准、重大事项方面主要行使“拟订”等职责,[11]在纵向的事权划分方面,进一步突出市一级部门的决策统筹职能,区、街道办则加强政策、法规的执行力度。客观上来讲,“委”主要承担决策职能,涉及行政审批等权力也在逐步向下转移,进一步释放市场在经济社会发展中的促进作用。在本次改革中共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项,其中,取消和调整行政审批事项194项,占当时623项的31﹪。同时,取消、调整和转移部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等90项事务性职责。[12]又如市人居环境委和市卫生人口计生委根据改革要求,分别出台了《深圳市人居环境委员会归口联系暂行规定》、《深圳市卫生人口计生委和深圳市药品监管局归口联系工作制度(暂行)》,从制度和工作机制上明确了“委”、“局”之间的责权划分、议事规则和程序、信息共享以及业务协作等。

2.联席会议制度。一般由该联席会议牵头部门召开会议进行协调,并以会议纪要的形式体现协调结果。联席会议召集人一般为市领导,对于争议不大的部门职责分工,此种形式较为常见。如: 2006年,深圳市建立了国家生物产业基地联席会议制度,由分管副市长任总召集人,具体工作由市发改委承担。

三、深圳市大部制改革的评估

改革几年来,从总体上看,大部制改革从制度和工作机制上明确了“委”、“局”之间的责权划分、议事规则和程序、信息共享以及业务协作等职责；在构建决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政府运作模式方面,也取得一定的成效,如部分决策委出台一些工作办法,对日常工作运行机制进行了一定的探索。为全面了解与掌握深圳市大部门制改革的具体成效,深圳市于2010年12月6日至2011年4月8日,采用多阶抽样方法展开问卷调查,对象涉及深圳市的公务员、企业、社会组织和市民四类人员。本次问卷共发放问卷1491份,回收1442份,回收率96. 7﹪。此后,深圳市相关政府部门也展开了一系列调研与评估,进一步对改革的成效、问题、发展方向与目标进行了探讨,进一步分析总结了大部制初步实施后存在的问题与不足。

表2.样本分析　(单位:﹪)②

从上表可看出, 53. 6﹪的公务员, 64. 43﹪的企业, 64. 43﹪的社会组织和61. 92﹪的市民基本认可此次政府机构改革。但通过对调查样本的分析,结合笔者的实地调研,我们认为仍有以下几方面的问题亟待解决。[13]

一是部门职能界定有待优化,政府转移职能需进一步推进。在被调查的所有公务员中, 15﹪的公务员认为归口联系的“委”“局”间的职能权限的明确程度未尽人意, 15﹪认为“委”“局”间的分工配合机制的明确程度有所弱化, 13﹪认为部门新划入职责的履行效果反而变差了。被调查的社会组织中, 13. 3﹪的社会组织认为“三定”对存在职能交叉的问题作出明确规定的落实情况不理想；10. 4﹪的社会组织认为“三定”方面并没能严控机构编制,确保人员编制总量；8. 1﹪的社会组织对于政府部门承担的事务性职能的取消、调整和转移的举措持有异议。

二是行政审批制度有待完善。在机构改革中,取消和调整的行政审批事项占深圳现有623项的31﹪。但个别部门的审批事项并没有实质性减少,而是将审批事项合成一类或作为一项,在程序上并没有简化。另一方面,需要提交的审批材料仍然繁多,如有的事项办理环节,提供的材料从原来的7项增加到目前的20项。在被调查的企业中, 67. 5﹪的企业和多数市民认为政府机构改革后,还需要进一步简化行政手续,提高行政效率。

三是行政组织架构有待调整。机构改革后,有9个委是合并了原来的多个政府工作部门形成的,个别部门整合幅度过大,如有的委一下整合了原有五六个单位的职责,管理幅度相对较大,各个处室之间的磨合还需要一段时间,对精细化管理造成了一定的难度。此外,个别部门整合的力度仍需加强,如环境保护职能仍然分散于人居环境委、水务局、城管局等部门,在大环保体制的推行方面有待进一步加强。

四是政府运行机制有待完善。首先,政府部门之间尚未充分建立起制度化的联系机制。如在安全生产监管工作方面,市安全生产委员会、市安监局与成员单位以及各区的安全生产监管部门的协调机制中有待完善,安全生产监管中的技术保障机制有待落实。其次,归口联系机制有待完善。如“委”与所联系的“局”相互之间归口联系机制不够清晰、明确,有关联系的方式、联系的内容、操作程序等都没有明确规定,缺乏指导性、可操作的实施办法,尤其缺乏关于归口联系的范围、方式、工作机制,以及归口联系的会议制度、审核报送制度、报告制度和信息发布制度等实施细则。“委”与其归口联系的“局”是级别相等的机构,实行归口联系,在具体实施当中,归口联系作为制度只是一个原则,缺乏操作性,导致部分“委”与归口联系的“局”联系运转不畅,没有充分达到预期效果。再次,决策、执行、监督需要进一步分离。经过部门合并,“委”的管理幅度扩大,每个“委”管理的事务更多,也拥有更大和更为集中的行政决策权。但实际上,决策、执行与监督在部门内部仍然没有严格厘清,“委”并没有完全履行重大政策制定等决策职能,往往陷身于执行类的职能内；“局”除了增加执行事务外,也履行了一些决策职能,并且在执行上并没有实行专业化。此外,决策、执行、监督功能在部门间的配置也不够科学合理,一些部门集决策和执行于一身,监督流于形式,行政权力并没有进行合理分解,未能实现权力的有效制约,在实际运作中容易出现决策欠公正、科学,重执行、轻决策,监督乏力等弊端。

五是相关领域的配套改革还不到位。如公共财政体制、人员分流机制不完善,财权与事权的关系没有完全理顺,预算管理的科学化、透明度和刚性都需要提高,各类追加预算的支出缺乏相应的监管。对于部分客观原因没有办法理顺部门职能的部门,“三定”方案的后续没有跟进相应的政策扶持,如交通运输委在将相关的道路建设职能集中后,由于人员划转等配套政策措施未跟上,职能未能很好地转变。此外,相关的财政政策没有跟上,导致职能划转不顺畅。各类转移支付的合理化、规范化、公开化、透明化不足等。这些都影响了“三定”方案的执行。本次调查显示, 42. 9﹪的企业认为机构改革后凸显的问题是缺乏配套的相关政策和措施、政府没有充分发挥媒体的宣传作用。

四、小结

通过对深圳市大部制改革的调研发现,深圳市在短时期内较快地完成了大部制改革,政府行政资源的整合,财权事权的划分,决策权、执行权和监督的协调与制约等方面都取得较快的进展。通过这种“自上而下”的改革,顺应了政府治理的要求,赢得了深圳市民的支持,可以说,成效非常显著。但是以激进的方式推进的大部制改革,尽管从形式上实现了组织的扁平化,但是大部制改革的最终目标并没有完全实现。在“委”与“局”的运作模式中,相关的联系制度建立得并不充分,有的部门甚至重新带来了交叉和混乱。究其根源,原因在于:一是改革存在一定程度的阻力。尽管从中央到地方全力支持深圳市大部制改革,但是在事关部门核心利益方面的“权力”,仍难以让渡给其他部门。二是缺乏内生动力。地方政府大部制改革虽然有上级政府甚至中央政府的支持,但这种自上而下的制度变革仍有一定的局限,即地方政府大部制改革并不是从“解决问题”入手而衍生出的内生动力改革,因此,这些机构改革方案并未从政地方政府急需展开的业务流程优化方面出发,使得这种制度变迁只是停留在粗糙的人员整合与部门合并上。三是改革需要政治强力介入。在同构性政府架构下,地方政府的大部制改革,无疑是给自己“找麻烦”,在“条块管理,以条为主”管理的行政体制下,大部制改革后,如何与上级政府开展对口的沟通与协调,争取经济社会发展所需要的“资源”,不仅存在“内部争功”,还面临着外部“既得利益”的阻扰。比如深圳市市场监管委的食品安全监管目前接受十来个上级部门的指导(包括各级食安办和相关行政机关),对口部门过多、任务布置不同步给市场监管委的食品安全监管工作的有序开展造成了诸多不便。

总体来说,地方政府大部门制改革充分体现了新旧制度之间的张力,其对原有体制具有一定程度的“路径依赖”。在制度变迁理论中,诱致性制度变迁也是重要路径。其内在动力在于“经济主体”获得的最大“潜在利润”。诺斯和戴维斯认为,如果预期净收益超过预期成本,一项制度安排就会被创新。[14]这种“潜在利润”的来源除了相对价格变化的因素外,就是顶层设计、制度约束和公民政治参与引起偏好变化。因此,地方政府在推进大部制改革过程中,必须注重以下几方面因素。首先是需要科学合理的体制设计。大部制改革必须厘清决策部门、执行部门、监督部门相互间的职能分工、权力边界、制约手段等,进行合理的机构设置。如果没有明确的设置,这种体制的效果就不可能真正发挥。同时,大部制改革不能仅依赖于地方一级政府的积极推动,而需要上级政府的强力介入和基层政府的鼎力支持。其次,大部制改革能否成功与是否具备整体的外部制度条件有很大关系。只有建立与之相适应的党委、政府、人大、政协四套整体配套制度,才能有效保证其强力推进。同时要加强立法,把公共政策系统纳入法制化的轨道。再次,大部制改革需要强化公民的政治参与。“可以说,在技术变革日新月异、公共管理变得日趋复杂的今天,倡导公民参与被认为是打破僵化的行政体系、提高公共管理的满意度以及减少政府管理成本的有效途径。”[15]大部制改革的核心是大部制改革的核心是转变政府职能,使得公共权力得以规范、回归公共服务。然而公民的积极参与受制于一国的政治文化,只有参与型的政治文化,一个良好的制度变迁才能得到公民的支持,“只有拥有了文化的支撑,制度创新才能拥有深厚的文化底蕴,才能超越外在层面的激励约束机制,人类的制度变迁才有可能持续发展。”[14]

注释:

①资料来源: 1.深圳市机构改革“三定”方案(深府办〔2009〕100号), 2.深圳特区报(2009年8月1 日), 3.吴海燕,陈天祥.掌舵与划桨分开?——基于深圳市大部制改革的分析[J].党政研究, 2014, (2).

②资料来源:深圳市综合发展研究院发布的《深圳市政府机构改革效果评估研究报告》。

参考文献:

[1] 罗德·黑格,马丁·哈罗普.比较政府与政治导论[M].张小劲等译.北京:中国人民大学出版社, 2007.

[2] 竺乾威.地方政府大部制改革:组织结构角度的分析[J].中国行政管理, 2014, (4).

[3] 竹立家.“大部制”与政府机构改革[J].中国党政干部论坛, 2013, (4).

[4] 中国农村综合改革研究中心.中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见[EB/OL]. http://znzg. xynu. edu. cn/Html/? 17449. html, 2015-07-09.

[5] 胡连生.论马克思的廉价政府理论及其现代意义[J].江汉论坛, 2008, (3).

[6] 许耀桐.关于我国大部制改革的探讨[J].中共福建省委党校学报, 2013, (12).

[7] 沈荣华.国外大部制梳理与借鉴[J].中国行政管理, 2012, (8).

[8] 夏书章等.行政管理学[M].北京:高等教育出版社,广州:中山大学出版社, 2013.