城镇化进程中我国县域体育场馆供给机制的创新

舒宗礼，夏贵霞，2，王定明3（.湖南城市学院 体育学院，湖南 益阳 43000；2.北京体育大学 教育学院，北京 00084；3.西藏大学 体育部，西藏 拉萨 85002）



城镇化进程中我国县域体育场馆供给机制的创新

舒宗礼1，夏贵霞1，2，王定明311
（1.湖南城市学院 体育学院，湖南 益阳 413000；2.北京体育大学 教育学院，北京 100084；3.西藏大学 体育部，西藏 拉萨 850012）

摘 要：在对我国县域体育场馆供给机制现状进行分析的基础上，借鉴协同与善治理论构建了我国县域体育场馆的多元协同供给双核结构模型，并提出以政府为主导的多元主体协同保障机制和以公民需求表达机制为核心的“五位一体”协同运行机制两大供给路径，促进我国城镇化进程中县域体育场馆设施的优化配置。

关 键 词：体育管理；体育场馆；县域城镇化；供给机制；协同与善治

县域，是以县级行政区划为地理空间，具有浓厚的地域特色和功能完备的区域。我国县域占国土面积的93%、占人口的73.3%，贡献了全国近60%的GDP。县域经济社会发展规模与水平直接关系到我国工业化、城镇化、公共服务均等化的实现程度，直接决定着我国全面小康社会建成进程。同理，县域体育场馆设施供给水平直接关系到我国73.3%的人口能否享有参与体育活动的权利、享受体育事业发展成果的权利，直接体现了我国政府体育行政部门的管理能力和水平，直接影响到全国基本公共体育服务均等化程度和体育强国建设步伐。《全国第五次体育场地普查数据公告》显示，在全国40 446个乡镇级行政区划单位中，体育场地数量仅占全国体育场地总数的8.18%，人均体育场地面积远远低于全国平均1.03 m2的水平［1］。《“十二五”公共体育设施建设规划》指出，“我国中西部地区的许多县（市、区）完全没有可供使用的大中型公共体育设施”［2］。县域体育场地设施严重短缺的矛盾十分突出。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，明确提出了“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率”的指导思想［3］。《体育事业“十二五”规划》第五十八条提出“在强化政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局。”［4］这些都为我国县域政府创新体育场馆设施供给方式指明了发展方向。显然，县域体育场馆设施的提供不再仅仅是政府统领的范畴，而是由政府、社会组织、私营部门等多元主体相互协同合作，共同承担着对体育场馆设施供给的职责。20世纪90年代以来，“协同”与“善治”被广泛使用于社会公共治理领域。论其内涵，协同就是强调不同社会主体间的相互配合与协作，政府、市场、社会组织、公民等都应成为社会治理的主体；善治是协同治理的核心要素，就是使公共利益最大化的社会管理过程，它强调公共物品供给主体的多元化，强调公共管理过程的法治化，强调公共管理的责任性、透明性、有效性与合法性［5］。从此种意义上讲，城镇化进程中我国县域体育场馆优化配置，就是以县域公民体育需求为导向，以强有力的政府为主导，充分发动社会组织、市场、公民与政府之间保持互动、合作、协同，不断提升体育场馆配置数量、质量、效率和公平的过程。为此，本研究从“协同”和“善治”的视角出发，在对我国县域体育场馆供给机制现状分析的基础上，构建我国县域体育场馆的多元主体协同供给模式，探讨以政府为主导的多元主体协同供给路径。

1 城镇化进程中我国县域体育场馆供给机制现状

1.1 政府主导性强，民主监督乏力

政府职能决定了政府的规模和政府管理的方式。改革开放以来，我国政府行政管理体制改革取得了明显的成绩和进展。但是，在县域体育场馆供给过程中，从外部来看，中央政府和地方政府的责任还不明确，“等靠要”思想还普遍存在；发达地区与贫困地区的关系处理不好，财权与事权不匹配，部分县级政府财政不堪重负；政府与社会、企业、市场的关系还没有很好理顺，市场与社会积极性没有调动起来。从内部来看，计划经济体制下形成的“全知全能型政府”、“无限责任型政府”的管理模式还在很大程度上制约着县域体育场馆服务多元治理水平，政府信息不公开，政府在体育场馆等公共体育服务供给中还存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象。政府职能定位不明确在县域体育场馆供给中有诸多具体体现：“主官拍板”取代集体决策；政府滥用强制性权力对体育场馆生产经营活动进行干涉和控制；滥用行政审批权；基于政府的自利性滋生的寻租和腐败行为，等等。

比如位于湖南省张家界永定县的体育中心于2011年开工建设，由于政府启动资金短缺，时任政府“一把手”决定以场馆周边土地挂牌出让后的收益来筹资，按照“一把手”的指示，张家界经济发展投资集团有限公司以虚假的、未征收的集体土地作为国有土地向银行申请抵押贷款4.2亿元。本身来讲，以土地置换资金无可厚非，但处处以“一把手”意志处事就问题重重。伴随“一把手”的倒台，体育中心便成为了极为刺眼的“烂尾工程”。可见，政府的“主官”意志取代了集体决策，政府的强势泯灭了社会民众的监督，对地方政府领导权力制约乏力影响到了体育场馆的有效配置。

1.2 市场力量参与积极性不高

县域体育场馆属于县级公共产品，目前主要由县级政府主导供给，经费来源主要是县级财政开支。本研究通过走访部分县文体局负责人了解到，目前在经济贫困地区和部分经济发达地区，体育场馆建设规划资金全部来自县级财政或部分来自上级政府给予的适当奖励或拨款；在部分经济发达地区，在对体育场馆进行分类（公共与准公共）的基础上建立了由政府补贴和私人（市场、社会与个人）出资的混合供给模式，很大程度上丰富了体育场馆供给数量和种类，提高了体育场馆服务质量，同时也减轻了县级政府的财政压力。而一些经济发达的县城没有采取混合式供给的原因，受访者认为，一方面体育场馆作为民生工程，政府供给理所当然；另一方面，以往采用BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）等混合供给模式的“不成功”导致了地方政府对市场力量不“信任”；同时，由于体育场馆建设投资大、周期长、收益回报不稳定、风险系数高等原因也制约了市场参与县域体育场馆供给的积极性。由此可见，经济发达地区的政府偏好或政策导向以及经济欠发达地区的市场力量孱弱，都限制甚至阻止了市场力量参与体育场馆供给的可能性。

1.3 体育社会组织发展滞后

社会组织不仅能为公民提供特殊的公共体育服务，自身也是公共体育服务的需求方。同时，体育社会组织民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等特征也决定了其应该作为县域公共体育服务体系建设的重要组织者、参与者和服务者，应当成为县域公共体育服务体系的重要组成部分。然而，总体来讲，在广大的县域，我国体育社会组织数量偏少、会员人数少、经费少，未能发挥社会组织的纽带和桥梁作用。另外，我国县域体育社会组织自身建设能力不强、制度建设落后，缺乏有效的、规范的、长期的发展规划，在县域基本公共体育服务供给中应有的作用还没有得到充分发挥。

据广东省群众体育组织培育与发展的调查显示：总体来讲，县级体育社会团体发展滞后，数量偏少、承接政府职能转移的能力极弱，一些县甚至没有体育总会。具体来看，大部分官办的体育社团严重依赖行政部门，政社不分，不重视发展会员，大多都是几十个人，超过100人的社团不多，缺乏发展的动力和活力；而民办的体育社团不被认可，资源缺乏，生存艰难［6］。《2012年上海市全民健身发展公告》显示：上海市县级体育健身组织与团队发展得分偏低，居民参加有组织的体育健身团队的人数不多，体育社会组织以松散型体育健身团队为主要形式，且以中老年人为主［7］。像广东、上海这样的经济发达省市县级体育社会组织无论在数量上还是质量上都明显滞后，我国其它经济欠发达省市县级体育社会组织更是处在萌芽阶段，参与公共体育场馆设施服务供给能力极其有限。

1.4 公民需求表达机制不畅

长期以来，由于县域的地域特征、文化传统及大众社会心理特征的差异所造成的农民需求表达意识的缺失、代表农民利益的体育社会组织的缺失，农民需求表达客体缺位，表达内容失真，表达渠道不畅，表达时间长、速度慢、效率低等突出问题，加大了县域体育场馆设施供需之间的矛盾。政府作为体育场馆供给的责任主体甚至唯一责任主体，在“全民健身路径工程”、“雪炭工程”、“农民体育健身工程”、“全民健身户外营地”、“援建工程”等项目建设上通常采用“自上而下”的决策模式，对于供给什么、怎么供给、供给绩效都由政府部门说了算，县域居民对县域体育场馆设施供给基本没有参与权和话语权，即使有些地区增加了社会大众的需求表达环节，但也多流于形式，实际上不能对政府决策和行动产生实质性影响。

1.5 多元主体供给不能形成合力

相对于我国多数县域体育场馆的政府单一主体供给而言，在少部分经济发达县尤其是全国经济百强县的体育场馆设施供给中，基本形成了政府、社会、市场等多元主体参与的复合型供给模式，虽然一定程度弥补了政府单一主体供给的不足，但也难以表现出预期的供给效果。其中一个重要的原因是，各供给主体之间各自为政，不能形成合力。体育场馆供给是一项系统工程，如果各供给主体间缺乏统筹与协调，责任边界界定不清，就容易产生相互推卸责任，不愿承担后果，最终不仅无法发挥各自优势，而且额外增加了大量协调成本。

2 多元协同视角下我国县域体育场馆供给模式的构建

传统政府一元型供给模式由于垄断、自利性及财力有限等原因常使政府供给失灵，多元化供给由于缺乏互动合作的动力，缺乏更高形式的协同与合作，缺乏统筹与协调，责任边界不清等状态。随着社会和经济的发展，我国县域体育场馆供给模式正在发生巨大变革，需要借鉴新的理论为改革提供支撑。为此，本研究借鉴协同与善治理论，结合我国县域体育场馆供给机制现状，构建了以政府为主导、多主体协同参与，以公民需求表达机制为导向、多过程机制协调一致的我国县域体育场馆多元协同供给的双核结构模型（见图1）。

图1　我国县域体育场馆多元协同供给的双核结构模型

图1中，“左圆”表示以政府为主导，多主体协同参与模型，之所以强调政府的主导作用，是由于我国县域的实际情况与完全市场化有相当距离，城乡壁垒横亘其中，不可能完全按照市场经济的规则来实现县域体育场馆的最优配置，同时提供公共服务是政府的主要职责，在某种程度上讲，县级政府的重心就是提供公共服务。但是，“以政府为主导”还必须善于处理好政府与公民、社会组织和市场的关系，通过在四者之间建立起信息沟通与共享机制、相互信任机制和协调机制可以发挥多元主体的协同效应。“右圆”表示以公民需求表达机制为导向、多过程机制协调一致的县域体育场馆供给的运行机制。在县域体育场馆供给过程中，公民的体育需求调节着供给模式的运行，即决定着县域体育场馆供给的决策机制、生产机制、绩效评价机制和问责机制，也正是这种强大的以满足公民体育需求导向的存在，多元主体协同供给模式的构建才成为可能。其中包括了2层含义：其一，县域体育场馆供给模式是以全面、准确掌握公民体育需求为前提，以满足公民体育需求为价值取向的；其二，公民体育需求的满足需要政府与社会组织、市场合作，发挥3方组织在决策、生产、绩效评价、问责等环节的协同合作效应，共同决定县域体育场馆的优化配置。

3 善治视角下我国县域体育场馆供给路径的选择

3.1 构建以政府为主导的多元供给主体协同保障机制

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务［8］。提供基本公共体育服务是政府体育行政部门的核心职责，享有基本公共体育服务属于公民的基本权利。公共行政的目的都是维护和促进公共利益或大众福祉，这是任何类型公共行政的不成文的基本原则［9］。如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共服务［10］。因此，以体育场馆设施为物质基础的县域公共体育服务的供给必须以政府为主导，多元主体协同参与，构建以政府为主导的多元主体协同供给机制。以政府为主导，并不是说政府包办一切，不一定要政府亲自生产公共体育服务，政府的主导作用主要体现在宏观规划层面，包括制定规章制度、发展规划、维护市场秩序、规范市场行为、保障配置公平、为市场提供服务、加强监管能力等方面。政府完全可以通过财政拨款、经济资助、政府购买、特许经营、合约出租等方式与私营部门合作，形成政府、社会、市场、个人相结合的供给新机制。构建以政府为主导的多元主体协同供给机制需要建立起信息沟通与共享机制、信任机制和协调机制。

第一，建立信息沟通与共享机制。在县域体育场馆规划建设和运营中，政府、市场、社会组织、公民之间的信息沟通与共享是实现政府主导下的多元主体协同供给的前提条件，无论是政府规划、企业（社会组织）生产还是社会监督都有赖于充分、有效的信息。如果各主体之间存有信息不对称、不充分、不准确以及信息成本高等问题，都会影响体育场馆供给过程的衔接和协同效果。因此，要想实现各主体、各环节的信息充分、准确、有效，除了各主体要广泛收集信息外，以政府为主导建立起信息沟通与共享机制，确保各主体间信息交流的路径畅通更显重要。首先，充分利用计算机信息管理技术，依托县文体局域网，构建统一的信息发布平台，分配各个主体平等的访问权限，建立“网上衔接，信息共享”保障机制。其次，政府直接提供或政府公权力介入私人主体为市场提供更多的信息，由市场主体无偿使用。再次，建立和完善信息披露制度，明确应该准确披露的信息内容，并设计有效的激励制度、监督和约束制度，推动信息优势主体与信息劣势主体之间的信息对称；最后，建立市场准入制度和信用体系，不断降低信息成本，促进信息共享。

第二，建立信任机制。多元主体共同参与县域体育场馆供给是我国社会主义市场经济体制改革的产物。市场经济本身是“信用经济”、“信任经济”，没有信任就没有市场，就没有市场经济［11］，在多元主体之间建立起信任机制是实现县域体育场馆协同供给的内生基础和源动力。多元主体协同供给的信任机制就是使多元主体间形成信任关系并稳定发展的机制［12］。首先，政府要解放思想，树立“服务型政府”“有限性政府”和公共责任与伦理的理念，懂得“放手”，把原由政府统筹的一部分公共体育事务和全部私人事务交给市场调节，扩大公共体育领域社会分工有助于促进合作主体信任关系的初步形成。同时，多利用具有权威专业优势的第三方机构对各供给主体的信誉、资质、技术方案可行性等方面进行全面评估，既能减少机会主义、寻租行为和贪腐行为的发生，又有助于合作主体间初始信任关系的形成。其次，在信任关系稳定发展的过程中，政府体育部门要遵守公正的游戏规则，不断提高体育行政管理者的人格魅力、沟通能力、专业能力和人员素质，提升政府公信力。同时，加强完善各主体间信息沟通与共享机制，建立多元主体间常态化交流方式，通过“工作例会”、“政府开放日”、“局长接待日”等活动，推动政府与各方主体信任关系的双向建构。再次，不断建立和完善相关法律、法规、道德、社会监督机制，做到法律面前要人人平等，道德面前人人自律；对违法者惩处，对守信者褒奖，为各主体间信任关系的形成与发展提供外部保障。

第三，建立协调机制。政府、市场、社会组织协同供给的关键在于协调。协调一致可以生成最大化协同能量，反之，必然产生能量损耗。然而，在县域体育场馆供给过程中，各供给主体在利益分配、责任分工、风险承担、资源配置等方面难免会产生不和谐、障碍和阻力，会增加协同损耗。因此，在以政府为主导的多元协同供给机制中除了需要建立信息沟通与共享机制和信任机制外，还需要建立协调机制。首先，建立由政府、市场、社会组织成员组成的体育场馆供给协调委员会，依据合同、契约、协议对体育场馆供给全过程实施协调。其次，加强地方政府对多元主体供给的政策协调、投入协调、环境协调作用，引导市场和社会组织遵循产权、合同、协议、契约关系和行政指令，维持整个网络组织的有效运行。再次，充分发挥组织自我协调能力，建立在一定的良性互动合作基础之上的各供给主体具备了一定的自我调节能力，供给各方通过承诺、互惠、尊重、信任等方式能实现供给目标行动一致性。

3.2 构建以公民需求表达机制为核心的“五位一体”协同运行机制

要想改变我国县域体育场馆供给数量短缺、配置失衡、设计落后、使用效率低下、公平性不足等问题，以及在多元主体合作供给过程中存在的形式大于内容、寻租腐败、恶性竞争等现象，就需要建立以公民需求表达机制为核心的“五位一体”协同联动机制，即以公民需求表达机制为中心，由协同决策机制、协同生产机制、协同绩效评价机制和协同问责机制共同组成的“五位一体”协同运行机制。需求是供给的前提，由于全国县域的地域特征、经济发展水平、文化传统及社会大众社会心理特征的差异所造成的县域居民体育需求与城市居民体育需求不同，甚至不同县际之间或县域内部不同村落、乡镇之间居民体育需求也大不相同，社会大众的体育需求表达机制不畅会导致体育场地供给的不足、错位，进一步加剧供需矛盾。只有全面、真实、准确地表达公民体育需求才能提高体育场馆配置效率。因此，县域体育场馆“五位一体”协同联动供给机制的构建要以构建协同需求表达机制为核心。首先，通过在义务教育阶段增加公民体育意识教育内容，成立能够代表公民利益的基层体育组织等途径不断唤醒县域居民的体育需求表达意识，不断增强县域居民的主体意识、权利意识、法治意识，使“体育是一项基本人权”的理念内化为公民体育参与的内驱力。其次，拓宽公民体育需求表达渠道，创建公民需求表达新形式。通过建立政府微信公众平台、反馈热线、反馈信箱、电子政务平台、听证会、社情民意调查等形式，使县域居民的体育需求信息及时、全面地表达和显示，各供给主体也得以准确把握，从而使县域体育场馆供给更具有前瞻性和有效性。在此基础上，构建协同决策机制、协同生产机制、协同绩效评价机制和协同问责机制。

首先，协同决策机制是在地方政府的领导下，由县文体局、财政局、城乡规划局、教育局、卫生局等政府职能部门、私营企业、社会组织和公民共同参与、协商决策的方式，增加决策的民主参与度、可行性、科学性，解决县域体育场馆供给过程中的矛盾和困难的平台。为了实现协同决策，提高决策效率，增强各决策参与方的愿望、热情和决策能力是第一步工作，唯有此才可能构建“自下而上”与“自上而下”相结合的决策参与路径。具体说来，县域体育场馆设施协调决策机制的构建有以下3项主要工作：一是纵向层级政府间和横向政府间的协同决策，坚持社会公共体育福利最大化原则初步确定县体育场馆供给数量、标准、融资方案、建设次序、服务对象、服务范围、选址等事项，体现决策的前瞻性、实用性、正确性和科学性，制定公开、平等、规范的招投标制度；二是县文体局与体育社会组织、中标承建企业一起按照效率与公平、个体利益与公共利益相结合的原则进行可行性方案和不可行性论证，保证多元参与主体的权利和利益，预防政府的寻租和腐败行为；三是就决策方案举行居民听证，即保证了县域居民对体育场馆服务供给的参与权、知情权、监督权，又为多元供给主体提供了利益博弈和协商平台。

其次，协同生产机制从生产主体确定、生产方式选择、生产过程互动协调、生产风险再分担等机制提升了县域体育场馆供给效能，并控制了系统运行的风险。在公共体育服务复合型供给模型中，政府尽量从生产中“抽身”，将公共体育服务生产职能交由企业、社会组织和公民，对部分服务生产者自身不能生产或者不能高效生产的服务，也可由政府进行生产。其中，政府与企业之间多采取特许经营、购买、委托代理等合作形式，政府与体育社会组织之间多采取特许经营、援助、合营等合作形式来组织体育场馆设施服务的供给。在具体供给过程中，政府、企业、社会组织还要根据各自业务的相似性或互补性，扬长避短，从事自己擅长的事情，在资源、信息、资金等方面进行协同合作，按照某种组织形式形成相对稳固的合作关系，即体育场馆设施服务供给链。但有一点需要高度警惕的是，政府在供给链中应保持游刃有余，一方面尽量协调具有业务相似性的供给主体之间的竞争共存关系，另一方面要能够及时发现、协调、和前馈控制其他供给主体因利益博弈而产生的风险，保障体育场馆设施供给链具备风险再分担和供给可重构性能。

第三，协同绩效评价机制以公民需求满意度为导向，通过第三方专业机构为评价主体对县域体育场馆的选址、规划设计、建筑质量、服务质量、使用效率等内容进行绩效评价；各参与供给主体共同从投入指标、过程指标、产出指标、效果和影响指标来构建县域体育场馆多元协同供给绩效评价体系，实现对体育场馆设施多元供给主体的全过程动态考核。

第四，协同问责机制的建立，可以溯源至责任主体，纠正其妨碍县域体育场馆有效供给的行为，即时对监督机制所发现的问题进行回应，保证了县域体育场馆“五位一体”协同运行机制的有效性。县域体育场馆设施供给协同问责机制的建立应当包括3方面的问责体系：一是形成中央政府、地方政府和县文体局之间的问责体系；二是构建服务规划者（政府体育部门）与服务生产者（多为企业和体育社会组织）之间的问责体系；三是体育场馆设施的使用者——公民与中央政府、地方政府、文体局之间的问责体系。以明确县域体育场馆设施各供给主体的责任边界，提高县域体育场馆设施服务的供给效率和公平，不断增加县域体育公共福利水平和居民对公共体育服务供给的满意度。

4 结论

1）县域新型城镇化的快速发展，对促使政府体育行政部门转变职能和推进城乡公共体育服务均等化带来了机遇的同时，也因县域居民公共体育服务需求的快速提升而加剧县域体育场馆设施供给不足的矛盾，这对县域体育场馆设施服务供给机制创新提出了新的要求。

2）我国县域体育场馆设施供给中存在着政府主导性强，民主监督乏力，市场力量参与积极性不高，体育社会组织发展滞后，公民需求表达机制不畅，多元主体供给缺乏互动合作等问题，应当在强化政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的县域体育场馆设施多元协同供给机制。

3）借鉴协同与善治理论，构建了包括以政府为主导的多元主体协同保障机制（信息沟通与共享机制、信任机制和协调机制）和以公民需求表达机制为核心的“五位一体”协同运行机制（协同决策机制、协同生产机制、协同绩效评价机制和协同问责机制）的我国县域体育场馆的多元协同供给双核结构模型，为我国新型城镇化进程中县域体育场馆设施的优化配置提供参考。

参考文献：

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A study of the innovation of the county sports venue supply mechanism in China in the process of urbanization

SHU Zong-li2，XIA Gui-xia1，2， WANG Ding-ming3
（1.School of Physical Education，Hunan City University，Yiyang 413000，China；2.Education School，Beijing Sport University，Beijing 100084，China；3.Department of Physical Education，University of Tibet，Lasa 850012，China）

Abstract:By means of literature data analysis, field investigation and interview etc, on the basis of analyzing the current condition of the country sports venue supply mechanism in China by referring to the synergy and good governance theory, the authors built a multi-subject synergized twin-core structural model for county venue supply in China, and expatiated on such two supply paths as the multi-subject synergized assurance mechanism guided by the government and the “5 in 1” synergized operating mechanism that bases its core on the citizen need expression mechanism, so as to provide reference for the optimization and configuration of county sports venues/facilities in the process of urbanization in China.

Key words:sports sociology；sports venue；county urbanization；supply mechanism；synergy and good governance

作者简介：舒宗礼（1980-），男，副教授，博士研究生，研究方向：学校体育、体育产业经营管理。E-mail：zonglihd918@163.com

基金项目：国家社会科学基金青年项目（14CTY008）；湖南省教育厅优秀青年项目（14B035）。

收稿日期：2015-08-15

中图分类号：G80-05；F29.2

文献标志码：A

文章编号：1006-7116（2016）03-0060-06