我国基础教育信息化经费投入分析

刘大伟

摘 要：在我国基础教育信息化经费投入快速增长的同时，很多问题也逐渐显现出来。本文从经济和财政的视角对基础教育信息化经费投入进行了分析。研究发现，我国基础教育信息化经费投入的充足程度不断提高，但是经费投入的效率仍然较低，而且教育信息化的公平程度受到教育财政体制的约束。本研究建议通过顶层设计和基层创新相结合、改革教育信息化经费制度以及加强教师队伍人力资本建设的方式解决以上问题，以此推动基础教育信息化更有效、更公平的发展。

关键词：教育信息化；经费投入；经济；财政

中图分类号：G434 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2016）05-0012-04

一、引言

信息化手段是推动基础教育发展的重要内容。无论在微观层面为学生答疑解惑，还是从宏观层面促进基础教育的均衡发展，教育信息化都发挥了越来越重要的作用。国家对基础教育信息化的重视程度不断提高，投入也越来越大，各级各类学校的信息化基础设施水平和应用能力都得到了极大的提高。

但是近年来，随着基础教育信息化投入不断的增长，边际报酬递减的效应也逐渐显现出来。虽然这是伴随着高投入所产生的必然趋势，但是其背后诸多影响因素仍然值得深入思考。由于教育信息化不仅仅是教育内部的问题，它的发展还受制于财政体制、技术市场、资源配置等因素，所以本文将以“跳出教育看教育”的视角，从经济和财政的角度对基础教育信息化的充足、效率和公平几个方面进行分析。

通过对相关内容的信息检索发现，从经济和财政的视角审视教育信息化的相关研究较少，但已经有一些学者开始关注这个领域，关注的重点主要集中在两个方面。其一，是对教育信息化投入产出效益的研究。郭莉和祝智庭（2005）讨论了教育信息化的成本、效益以及几种分析模式[1]；郭莉和徐逵（2006）从研究层次、研究深度和教育信息化进程几个方面提出了教育信息化投入产出的分析框架，并且细化了成本、效益以及成本效益关系的各个子领域[2]；段宝霞（2009）聚焦于基础教育，指出教育信息化过程缺乏成本管理和成本效益分析的意识，并提出了完善设备管理手段、提高教师信息技能、加大教育信息资源建设力度的解决方案[3]；车艳（2014）从绩效概念出发，构建了教育信息化进程中的经济效益的测度评价指标[4]。其二，是对教育信息化经费投入的研究。熊才平（2004）指出，教育投资的二元体制和试点学校发展策略是教育信息化失衡的原因，并提出通过转移支付手段和完善评估制度加以改进[5]；张虹（2010）从实证角度指出，区域教育信息化经费面临着保障性经费缺位、发展性经费缺口较大、投入意识亟待增强、来源渠道较为单一、地方财政支持力度有待加大、投入稳定性有待增强等问题 ，有必要通过建立稳定长效的信息化经费投入机制、建立科学有效的经费拨付监管机制、争取实施教育信息化项目、设立教育信息化专项经费等方式进行改善[6]；李葆萍（2012）基于统计年鉴数据，提出应当加强教育信息化财政政策的科学性和针对性，以此改善教育信息化发展的均衡问题[7]。以上研究为本研究提供了非常好的基础，本研究将立足于构成经济和财政的更为细致要素，对基础教育信息化的现状和发展进行分析。

二、基础教育信息化投入现状分析

1.教育信息化经费充足程度不断提高

基础教育信息化经费充足程度不断提高表现在两个方面。其一是教育信息化硬件和环境的改善。以学校互联网接入率为例，根据《中国教育统计年鉴2013》计算，在全国范围内，小学、初中、普通高中的学校互联网接入率已经达到了68.06%、92.43%和96.26%，基本达到了普及的程度。其二是资源建设和教育教学改革的力度不断增大。国家自2012年起大力推进“三通两平台”建设，各个省、市、自治区也在积极推进各自的教学平台和网络资源；微课、翻转课堂等研究与实践正在校园中如火如荼的开展；功能完善的智慧校园、教育云计算、教育大数据也在不断涌现。教育信息化颠覆了传统的教学和学习的概念，变革了沟通的方式，拉近了家校的距离，也改变了教育管理的方式。

2.教育信息化经费使用效率仍然较低

第一，预算机制不健全产生低效率。学校用于信息化建设的经费绝大部分来源于财政拨款，很多项目中这些经费仅支持当期设备购买和资源建设。但后期的维护、更新和升级同样需要一定数量的经费开支，这些开支则无法列入财政拨款中。另外，信息化设备和资源每年应当按一定的比例计算折旧，所以其使用年限、续购机制都应在财政拨款中有所体现。但由于目前的经费投入缺乏长效机制，项目缺乏后续经费保障，影响了设备和资源持续发挥作用。

第二，教育财政转移支付的限制产生低效率。为了保证教育信息化均衡发展，中央和地方设置了基础教育信息化专项经费并建立了专项财政转移支付制度。专项资金具有明确的使用方向和使用范围，不可以用作其他用途。这些资金在很大程度上弥补了落后地区信息化建设资金不足的现实情况，对改善教育信息化环境，提高教育教育信息化水平起到了很大的作用。但是专项经费和专项转移支付具有特定范围，由于信息不对称，其用途可能无法和学校的需求相匹配，从而限制了经费发挥出最大的效益。

第三，供需失衡产生低效率。从市场的角度来说，一个均衡和稳定的市场必然会达到产品供给和产品需求的均衡，二者共同决定了市场的状态。笔者曾经调研了北京、广东、新疆、重庆等地，发现这种不均衡主要表现在两个方面。首先，一种现象是供给无法满足需求。无论是基础教育信息化政策的制定还是大型资源库或资源平台的规划和建设，多由中央或者省级教育主管机构承担，这种自上而下的方式确实有利于推动教育信息化的进程，但是由于这些机构对一线的教学活动不了解，其牵头规划和建设的资源很多都无法满足教学要求。另一种现象则是供给大于需求。在调研的几个地区，很多学校的教室都由政府拨款配备了大屏幕液晶电脑一体机。但是很多课程内容没有那么复杂，一体机只是作为投影仪在使用。而投影仪和大屏幕一体机的价格相差数十倍，造成了不必要的资源浪费。

第四，缺乏激励制度产生低效率。这种现象在教师队伍中普遍存在，但对于信息技术学科教师来说尤为明显。在本研究调研的几个区域中，信息技术学科教师职业发展普遍受到了一定的限制。这些教师很难得到学校领导和同事的重视，工资收入和地位都较低，职称评审困难，晋升空间较小。另外，信息技术学科专业教师的招聘受地方教育主管部门的限制，相当比例的信息技术教师都是从物理、数学或者体育教研组转行从事信息技术方面的工作。因为职称难以解决，晋升通道不畅通，所以一部分教师甚至选择离开了学校，导致一些地区信息技术学科教师流失严重。激励机制缺乏抑制了教师的工作热情，不利于推动基础教育信息化改革和发展。

3.教育信息化公平受到财政体制约束

第一，教育财政体制导致区域间教育信息化资源不均衡。我国目前的基础教育的经费主要由县级财政负担，由于县级政府之间财政收入差距非常大，导致了对基础教育的投入存在明显的差异。另外，由于基础教育具有较大的外溢性（即在当地接受基础教育的学生很可能不在本地读大学和就业），尤其在经济基础较差的地区，县级政府对基础教育的投入更是无法得到保证。教育信息化是教育的组成部分，对教育的投入直接影响到教育信息化的投入，因此也造成了各个地区之间教育信息化发展水平的不均衡。

以衡量教育信息化的重要指标“网络多媒体教室”为例，表1是根据《中国教育统计年鉴2013》中的统计数据计算的“网络多媒体教室占教室总数的比重”[8]，在省级层面上可以看出各个省份间存在明显的差异。

第二，教育财政体制造成区域间教师信息化水平不均衡。教育中教师的水平和能力至关重要，直接决定了培养学生的质量。如果把教育看做生产的过程，这个过程就可以使用卢卡斯内生增长模型来表示，其一般形式为：Y=Aka（？滋hL）1-ah？渍a，其中Y为产出，A为技术水平，K为投入的物质资本，h为教师水平，信息化能力是教师水平中非常重要的一个方面，L为教师数量，uhL合称人力资本，ha是人力资本的外溢性，同教师信息化水平也密切相关。可以看出，除了物质资本外，教师信息化技术应用水平、应用理念同样决定着教学活动最终的产出，而且国内外大量的实证研究表明，这种人力资本的贡献比物质资本的贡献要大得多。

但是由于财政体制的问题，致使教师队伍的信息化水平在不同的地区差异很大。第一，在城市和经济相对发达地区，教师招聘相对容易，可以优中选优，招募的教师自身所具备的初始信息化水平就较高。第二，培训是人力资本增值的重要手段。发达地区信息化培训资金来源较广，教师接受培训的机会较多，有些培训可以针对教师教学中的短板进行定制和设计，很大程度上能够满足教师需求，效果也较好。在很多农村和相对落后的地区情况则恰恰相反。那里的待遇和环境无法吸引优秀教师，由于缺乏培训经费，教师信息化培训主要来自于“国培计划”，而“国培计划”所提供的信息化培训无论从数量上还是对教师需求的匹配程度上都远远不够。基础部分和增值部分同时存在差距，二者同时加剧了地区之间教师队伍的信息化水平差距。

三、思考与建议

跳出教育的思维，从经济和财政角度重新审视基础教育教育信息化经费投入的问题，能够对限制教育信息化经费投入进行更为全面和深入的分析。基于以上的阐述，本文对教育信息化外部经费投入提出如下几点思考和建议，以应对上述出现的问题。

1.顶层设计与基层创新结合

无论是自下而上还是自上而下的教育信息化发展战略，都有其优势。自上而下的战略有助于整体推进，形成统一的体系；自下而上的战略有助于地方发挥各自的特色，容易适应当地教育的需求。从目前来看，目前我国采用的是自上而下的战略，即由教育部和省级教育主管部门牵头，推进教育信息化的全面发展。

但是，教育信息化顶层设计的思路并不意味着所有具体问题都要纳入顶层设计的范畴。顶层设计的核心是制度经济学中的“制度安排”，也就是规定每个个体之间可能合作与竞争方式的规则。所以教育信息化的推进过程也应遵循这个原则，着重在技术上、制度上进行规范和标准的设计，同时鼓励地方和学校自由发展。只要各个主体之间遵循统一的规范和标准，就可以较为容易的将其纳入到国家教育信息化体系中来。

给予地方和学校教育信息化自由发展的空间，也是鼓励基层创新的过程。教育信息化的发展，需要一个市场性的进程，这是解决供需平衡的关键。这种自发到自为也恰恰是教育信息化的技术、人力资本和制度积累的过程，是其发展的必然的阶段。所以，在我国目前教育信息化发展的过程中，顶层设计和基层创新缺一不可。

基层创新需要创设良好的技术环境，其内容主要包含技术创新、思维革命和资源优化配置三个方面。不可否认，教育中的技术应用相对于市场中的技术创新存在着一定的滞后性，因此可以尝试鼓励一些公司和机构参与到教育领域的技术转化中来，并为其提供税收优惠等激励机制，以此带动基础教育中思维创新和资源的优化配置，进一步推动基础教育信息化均衡、持续的发展。

2.改革教育信息化经费制度

第一，教育信息化财政负担主体上移。我国的教育财政体制规定由县级政府负担绝大部分基础教育经费，不发达地区财政收入有限，这对教育投入就形成了限制，进而也影响了教育信息化的进程。因此财政负担的主体上移到省级政府或者中央政府，有助于保证教育投入的公平，并保证教育信息化实施的进度。并且由于基础教育的外溢性较大，因此省级和中央政府理应担负起更多的责任，所以将基础教育信息化的财政负担主体上移也是事权和支出责任相适应的必然要求。

第二，教育信息化专项转移支付向一般性转移支付过渡。目前信息化经费很多都是通过专项项目经费拨付的，这种拨付制度虽然做到了专款专用，但缺乏灵活性，不容易真正满足地方和学校信息化建设的需求。建议改变信息化经费的拨付方法，将专项项目经费改为一般性信息技术经费，在信息化框架内使资金具备一般性转移支付的性质。只要在信息化建设的范围之内，经费可以灵活使用，以弥补信息化的短板。同时，加强资金的预算审核和审计机制，在使资金具有灵活性的同时，保证资金使用的规范和高效。

第三，建立教育信息化经费长效机制。由于缺乏对信息化设备和资源进行长期的经费支持，致使很多建设的项目开展时轰轰烈烈，但经过一段时间之后都变得无声无息。所以改革经费预算机制，将设备维护、升级、折旧费用纳入预算中，建立财政性经费对信息化项目的长效支持，有助于信息化建设的持续性和稳定性。

3.关注教师人力资本建设

在教育信息化的过程中，教师信息技术应用能力的提高相比技术进步、货币和实物资本的投入更有意义。因此，从大力投入物质资本转而向教师人力资本投入倾斜，更有利于基础教育信息化发展。对于非信息技术学科教师，应更多的关注教育信息化应用能力的培训，关注应用效果的评估；对于信息技术学科教师，改变用人机制，提高待遇，打通晋升通道，建立良好的激励机制，可以发挥他们的积极性，使凝结在他们身上的人力资本发挥更大的价值。

参考文献：

[1]郭莉，祝智庭.教育信息化的成本效益分析[J].中国电化教育，2004（6）：15-18.

[2]郭莉，徐逵.教育信息化成本效益研究框架及领域[J].中国电化教育，2006（6）：18-22.

[3]段宝霞.基础教育信息化成本效益探讨[J].教育与经济，2009（2）：49-52.

[4]车艳.高校教育信息化进程中经济效益测度的理论探讨[J].大学（研究版），2014（6）：27-32.

[5]熊才平.区域教育信息化均衡发展的财政投资政策思考[J].中国电化教育，2004（2）：11-15.

[6]张虹.基础教育阶段区域教育信息化经费研究[J].中国电化教育，2010（2）：42-46.

[7]李葆萍.我国义务教育信息化建设均衡性研究——基于2001-2010年中国教育统计年鉴数据分析[J].中国电化教育，2012（3）：37-42.

[8]中国教育统计年鉴（2013） [Z].人民教育出版社.

（编辑：王晓明）