食糖政策对食糖市场影响的研究综述

2016-05-30杨旭

决策与信息·中旬刊 2016年1期

关键词：影响

[摘要]食糖是受政策扭曲最严重的农产品之一，因此各主要食糖生产、消费国家的食糖政策一直是研究者们所关注的重点。世界食糖主要出口国是巴西、泰国和欧盟，但对世界食糖市场产生影响最大的是欧盟和美国等实行高度保护政策的国家。本文在前人文献基础上总结了各国食糖政策对国内际食糖市场影响，以及国内外食糖政策对中国食糖市场的影响。

[关键词]食糖政策；食糖市场；影响

1.食糖政策对本国食糖市场的影响

食糖作为国际大宗农产品，在国际农产品贸易中有较为重要的地位，因此学术界对于食糖政策影响研究重点主要放在贸易政策方面。美国关于食糖贸易的政策影响进行了有较多的模拟分析。Boyd等（1996）运用CGE模型对取消食糖配额对美国经济的总体影响进行了模拟和评估，研究结果显示，美国取消食糖配额收益大于損失，除了农业、石油业和金融业等少数部门将有所损失外，对其他部门都是有利的。Wagner（2007）从欧盟的糖业政策改革以及美国对花生和烟草产业的改革中得到灵感，提出一系列能影响美国糖业体系的替代政策和潜在外生冲击，运用USDA的ERS食糖和甜味剂模型进行模拟研究，并讨论各种政策方案的可能性。由于欧盟在糖业的生产和消费上的重要地位，其食糖贸易政策对欧盟国家的影响，一直以来都是研究者们讨论的热点。例如，Soren等（2001）运用全球均衡模型（GTAP）对欧盟食糖政策进行过研究，重点关注复杂的配额体制。欧盟一直采取利用国内销售的高价格补贴出口的政策，此政策是WTO争议的重点。在2005年，欧盟食糖政策第一次实行改革，随着改革的开展，对欧盟糖业政策的研究重点逐渐转变到政策改革的影响上（Busse和Jerosch，2006；Elbehri等，2008）。Busse和Jerosch（2006）对欧盟的糖业政策改革的特点和对欧盟成员国的影响进行了描述分析，指出欧盟希望通过此次政策改革减少国内过剩产量和出口，以实现对WTO的承诺。然而，Elbehri等（2008）则认为，由于此次改革仅针对少数政策工具，而许多关键的政策因素并未改变，如食糖补贴及进口壁垒等，因此该项改革的影响很有限。

除贸易政策外，学者们还关注食糖的国内政策对本国食糖市场的影响。1973年，Sanchez 和Sweeney运用简单的一般均衡模型分析了美国糖业生产补贴政策的经济效应，研究显示，糖业生产补贴损害了美国的经济福利。Leong等（1989）分析了1974-1981年在模拟的价格支持计划中生产者和消费者的成本与收益，并与无价格支持计划的实际情况进行比较。结果显示，如果1974-1981年实行了价格支持计划，则该计划能有效地促进甘蔗和甜菜产业的资源再分配。然而实际情况是，由于没有实行价格支持计划，该时期的食糖供给和糖价的剧烈波动。Armstrong（2003）对加勒比地区食糖政策的影响进行分析，分析结果显示，由于该地区生产、消费、进口和出口在短期内对价格变化是无弹性的，因此加勒比生产者价格的适度下降不会引起加勒比地区糖业结构的巨大变化。

2.食糖政策的国际影响分析

（1）各主要生产国食糖贸易政策对国际食糖市场的影响

世界食糖的生产和消费主要集中在少数国家，如美国、欧盟、印度等国。这些国家都对食糖贸易采取干预，以影响国际市场（Larson和Borrell，2001）。Rermer和Stiegert（2006）认为，政府倾向于运用战略性贸易政策支持国内企业，以形成其在国际市场上的国际竞争力。这一研究结论在食糖市场也得到印证。食糖生产大国采取扭曲的食糖政策对他国——特别是发展中国家将产生不利的影响。司伟、王秀清（2004）对国际食糖市场扭曲的现状及原因进行了研究，并对导致食糖价格波动的因素进行分析，研究结果显示，美国、日本、欧盟等发达国家糖业保护政策是导致国际糖价长期低于生产成本的主要因素。宋士菁和张建清（2007）欧盟国家如何通过战略性贸易政策来保护本国（区域）的食糖产业，研究指出，欧盟地区产糖国政府在食糖生产、消费以及贸易方面的干预，使食糖市场成为世界上扭曲最严重的市场之一。Nyankori和Hammig（1992）对美国食糖政策对主要食糖生产和消费国的影响，结果显示，消除进口壁垒的政策改革能够改变食糖贸易的方向和数量，部分发展中国家和地区将会增加出口份额。朱颖（2004）认为，欧盟和美国是主要实施食糖政策扭曲生产和贸易的经济体，改革其食糖政策有利于增进全球福利。乐施会（2004）的一篇文章论述了当时欧盟食糖政策对发展中国家的影响，文中指出，欧盟国家较高的贸易壁垒使非洲的发展中国家的食糖很难进入欧盟市场，剥夺了发展中国家出口食糖的机会。

贸易扭曲若能得到消除，则将对世界市场价格和生产格局产生较大的影响。Elobeid和Amani（2006）利用局部均衡模型分析了贸易自由化、取消生产补贴以及消除世界食糖市场的消费扭曲等行为对OECD国家和非OECD国家所带来的影响。结果显示，与基期相比，若仅消除贸易扭曲，则2012年国际食糖价格会上涨27%；如果消除了所有的贸易及生产扭曲，在2012年国际市场价格将提高48%。另外，消除贸易和生产扭曲将会使世界食糖生产和贸易模式发生改变，受到国家政策保护的OECD国家（如欧盟、美国和日本等）将会减少产量，扩大进口，减少出口；而具有竞争力的国家则会扩大生产量，如澳大利亚（OECD）、巴西（非OECD）等国。

（2）贸易自由化背景下的食糖政策影响

多数研究表明，食糖贸易自由化将对大国利益造成损害。Heboyan等（2001））研究了NAFTA条件下从墨西哥进口糖对美国国内产业的影响。文章的研究结果表明，与墨西哥的关税配额自由化的政策会使美国生产者将受到损失。Haley（2002）使用美国农业部（USDA）的食糖基期方案模型，研究美洲自由贸易区（FTAA）对美国食糖供给、使用以及价格的影响。研究结果发现，美国国内食糖生产会受到食糖产业开放度及不断提高的进口关税和配额水平的威胁。Melissa（2002）对美洲自由贸易区（FTAA）的研究发现，南美、中美以及加勒比地区能够生产成本低于美国的食糖，因此若FTAA允许食糖贸易自由化，则将使美国的食糖产业受到威胁。

3.国内、国际食糖政策对中国的影响

我国对国内的政策研究主要方式是分析现状并提出相关政策建议，政策影响也往往包含其中。例如，司伟（2007）分析中国糖业成本高是由于制糖与糖料种植两个环节及糖业政策共同作用的结果，应该从制糖环节与糖业政策两方面入手，以糖料生产为核心，降低食糖生产成本。徐雪（2011）系统分析了我国食糖产业的发展现状，评估了近年来食糖产业生产扶持、市场调控以及进出口等方面政策效果，并提出了今后产业发展调控目标及政策建议。徐雪，夏海龙（2013）的研究认为，我国食糖产业国际竞争力低下、产业基础薄弱，根本原因在于糖料生产落后、国内支持和保护程度低、制糖成本高，难以抵御国际低价糖的大量进入。研究还对我国食糖产业发展提出建议，认为需要从根本上重视糖料生产发展，保证糖料的稳定有效供给。

在中国加入WTO之际，学者们开始关注国际食糖贸易政策，以及加入WTO时的贸易承诺对我国食糖市场的影响，并提出入世后的政策建议。焦念民（2001）对世界食糖政策进行了系统描述，分析了入世对于我国食糖市场的影响，并提出了相关建议。茅飞龙（2002）指出，我国在加入WTO后，糖业生产与消费将逐步与世界融为一体，因而需要对糖业政策进行调整。陈如凯等（2001）分析了我国加入WTO后对糖业的影响，并建议在世贸规定下实行食糖进口关税配额制度，利用“绿箱政策”对糖业进行保护，进行出口补贴。

近年来，由于国际食糖市场扭曲对我国食糖市场的影响越来越大，对食糖政策的研究的重点逐渐转变到这一主题上。司伟（2007）指出，世界糖业市场扭曲最根本的因素就是各国政府对糖业市场的政策干预，特别是发达国家的糖业保护政策，发达国家通过限制进口、补贴出口和国内支持等方式把国内市场价格维持在远高于国际价格的水平之上，使本国糖料农场和制糖企业能够在高成本下生存甚至获利。吕静（2010）研究了国际食糖政策对中国的影响。研究认为，中国属于保护程度偏低的国家，没有专门保护食糖产业发展的体制。入世后，中国对进口食糖实施“低关税”和“高配额”的承诺进一步减弱了中国抵御世界食糖市场价格波动的能力，中国食糖产业面临一个更加不公平的贸易环境。李裕（2011）分析了我国食糖竞争力不强的原因，研究指出我国实行的准食糖自由贸易政策对于进口配额和关税对国内糖业保护力度还很不够。相对于主要的食糖生产和消费国，我国政府对国内糖业的支持手段唯一，缺乏生产和出口补贴等多种方式扶植国内糖业发展。

对于目前的糖业政策形势，不少学者指出应该对糖业政策进行改革，改革重点在国内支持政策和及贸易政策上（张希颖、郑春霞，2010；杨莲娜，2013；等等）。对于目前中国的糖业政策的变革，司伟认为，中国糖业政策目标应该由“稳定糖价”向“稳定糖业”转变，对食糖和甜味剂统筹管理，在此基础上讨论具体的政策设计，否则并不能化解糖业目前的困境。

4.文献总结

综上所述，国内外关于食糖政策影响的研究主要有一些几个特点：一是對食糖政策在国内（区域内）生产、消费和贸易等方面的影响目前已有较多的论述和分析。其中，食糖政策主要涉及国内支持政策和相关贸易政策。二是在食糖政策的国际影响方面，学者们重点关注食糖主要生产消费国的食糖保护政策造成的世界市场扭曲，以及国际食糖贸易自由化对于国际市场（特别是发展中国家）的影响。另外，政策改革的影响分析也是学者们研究的主要方向，目前已有较多的研究都对食糖贸易政策改革对本地区以及世界其他地区影响的模拟、预测分析。

此外，国内外研究还存在一些不足。一是由于食糖在国际贸易中的特殊性，国内外研究都将贸易政策作为讨论的重点，对包含生产者支持政策在内的国内支持政策的讨论相对较少。二是研究的重点集中于对美国、欧盟等大国的食糖政策影响研究，而对其他国家（特别是发展中国家）食糖政策的研究较少。三是虽然国内已有较多对食糖产业及市场的较为成熟的研究，但专门研究食糖政策影响的文献并不多，在这方面国内的研究还处于较为空白的程度，还需要进一步的深入研究。

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