关于推进税务行政和解的思考

王德宝

【摘 要】 税务行政和解作为一种重要的税务柔性执法手段，由于充分融入纳税人的意志，对于降低税务执法风险、降低税务执法成本、和谐税收征纳关系、弥补税务行政法规的不足等方面具有独特的优势，是税务机关改进执法方式，健全矛盾纠纷防范和化解机制的重要措施。本文通过对税务和解的现状、启动、运行、审查及效力等问题进行分析，以期能对实践中的具体应用起到一定的借鉴和帮助作用，从而推动该制度为税务机关解决矛盾争议发挥更加积极的作用。

【关键词】纳税人；税务行政争议；税务行政和解

近年来，随着经济社会的快速发展和纳税人权利意识的不断增强，越来越多的税务矛盾纠纷涌现在税务机关面前，对税务机关的行政执法行为提出了全新的要求和挑战。对于税务机关而言，如何改进执法方式、降低执法成本、规避执法风险、和谐征纳关系成为了整个系统广泛关注的问题。在此形势下，“注重运用和解、调解等方式，积极稳妥地解决税务行政争议”成为了税务机关解决税务矛盾纠纷的重要突破口。税务行政和解作为其中一项重要柔性执法措施，对于预防和化解税务行政争议具有重要作用。因此，推进税务行政和解需要税务机关长期思考和积极破解。

一、税务行政和解的现状

在相当长时期内，我国一直秉承“公共利益不可让渡”、“行政权力不可自由处分”、“争议双方地位不平等”三项原则，拒绝承认在行政行为中存在和解的可能性，在实务中一直将行政和解拒之门外。但随着社会矛盾纠纷数量的不断增加和种类的不断变化，特别是构建社会主义和谐社会、构建服务型政府的要求响亮提出，片面强调公共权力不可自由处分的传统观念已无法满足新形势的需要。在此基础上，我国行政领域先后进行了许多有益尝试。中共中央办公厅在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号） 中明确提出：“要积极探索和完善行政和解、行政诉讼和解制度”。《行政复议法实施条例》（国务院令第 499号）第40条首次规定了复议和解制度，使行政复议和解找到了法律依据和“生存空间”，在解决行政纠纷中发挥了积极的作用。

作为行政复议中的特别部分，税务行政复议和解制度在国家税务总局颁布实施的《税务行政复议规则》中得到了确立，为推进税务行政和解提供了先例和参考典范。

另外，国家税务总局颁布的《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》和《纳税评估办法》中规定了税务约谈。此外，在当前的税收实务中，很少有关于税务行政和解的明确规定和有益尝试。

二、税务行政和解存在的主要问题

作为一种有效的税务行政纠纷解决方式，虽然税务行政和解日益受到税务机关的重视和采纳，但是其中理念倡导的成分远多于具体操作程序。理论界和实务界的认识还尚未统一，严重阻碍了其积极作用的充分发挥。

1.税务行政和解缺乏具体的操作规定

在当前税收实务中，虽然已经认可了税务行政和解的存在，但仍散见于税务行政复议和解、税务约谈等部分零散的和解类型之中，从根本上看，税务行政和解亟待构建一套统一的法律制度性规定。

2.税务行政和解缺乏有效的监督机制

一方面，从纳税人的角度看，他们被强制要求让渡一部分利益给国家，在利益的驱使下，他们天然的倾向于采用各种途径减轻自己的纳税负担，使和解结果的公正性难以保证；另一方面，税务行政和解归根到底还是行政行为的一种，具有权力性。作为单一的个体，纳税人相比税务机关而言处于弱势，这就给权力的膨胀留下了可乘之机。

3.税务行政和解缺乏具体的救济机制

根据“有权利必有救济”的要求，申请人在税务行政和解过程当中正当权利受到侵害时，必须要有相应的措施予以救济，不然，再好的纠纷解决机制都会沦为权力滥用、腐败滋生的天然温室。

三、推进税务行政和解的思考

1.关于税务行政和解启动的思考

（1）合理限定税务行政和解的申请主体

税务和解的启动主体包括税务机关和纳税人，在发生税务行政争议后，针对一定范围内的争议事项，纳税人和对应的税务机关主要办理人员都可以主动申请采用税务和解的方式解决问题。

（2）适当放宽税务行政和解的申请方式

笔者认为，税务行政和解的启动方式可以参考行政复议的申请方式，允许纳税人或税务机关采取书面或口头两种方式向对方提出和解。无论税务机关是否接受纳税人的和解申请，都应当书面告知纳税人。

（3）合理界定税务行政和解的适用范围

在制度设计上，采用税务机关和纳税人双方和解协商的方式处理某些重大事项显然不妥。在适用税务行政和解时，只有税务行政主体行使法律、法规规定的自由裁量行为引发的对其合理性的争议纠纷才能纳入税务行政和解的范畴。

当前，税务机关涉及到的自由裁量权主要有以下几类：①因行政赔偿和行政补偿引起的税务行政争议；②税务机关行使法律、法规规定的自由裁量行为引发的其他纠纷。同时，我国立法中明确规定不适用和解程序的有以下几类：①违背当事人真实意思；②侵害案外第三人利益；③侵害国家利益、社会公共利益；④违反法律、行政法规的禁止性规定。如有以上情形之一且已达成和解的，应当认定和解行为无效。

2.关于税务行政和解的运行的思考

（1）进行税务行政和解应坚持三个原则

一是应坚持依法和解原则。税务行政和解的参与者在和解过程中，应当遵守我国行政实体法和程序法的相关规定，不得违背法律原则和法律精神，不得与现行法律法规相抵触。

二是应坚持平等自愿的原则。双方当事人在和解过程当中平等地享有权利，當事人可以充分表达自己的意见和要求，可以依据自己的判断随时提出终止和解，任何一方的权利都受到法律平等的保护。

三是应坚持公开透明的原则。税务机关和纳税人进行和解的事项很有可能涉及到国家利益和公共利益，在利益的驱使下，税务机关和纳税人有可能私下达成协议，出卖国家利益或公共利益，因此，整个和解过程应当公开进行，并接受监督检查。

（2）和解过程应落实三项制度

一是要落实告知制度。在开始和解前，税务机关可以参照税务行政处罚中税务事项告知书的形式，以书面形式告知纳税人和解过程的程序、时限和享有的权利义务，特别应当告知纳税人合法权益受到损害时，相应的救济渠道和时限。以便于纳税人充分了解具体事项，积极准备，促进和解结果的公平公正。

二是要落實保密制度。税务和解的过程本身是一个相互妥协让步，确认事实，解决争议的过程。税务机关对于和解过程中涉及到的商业秘密和个人隐私应当根据有关规定，切实保守秘密，不得以任何方式向任何人泄露。

三是要落实回避制度。税务人员在和解过程中应当严格遵照规定，在与纳税人或者税务争议中涉及回避情形的，应当主动进行回避，从而防止以权谋私，保护纳税人的合法权益，实现和解的程序正义。当然，纳税人在和解过程中发现参与和解的税务人员与争议纠纷有利害关系的也可以主动提出该人员回避的请求。

3.关于税务行政和解终结的思考

经过税务机关与纳税人充分协商，和解最终只可能存在未达成协议或达成协议两种结果。

（1）未达成和解协议

如果经过税务机关与纳税人的充分沟通，仍不能化解分歧，达成和解协议，或者一方提出终止和解，则意味着税务和解程序终结。此时，关于课税事实的争议，则由税务机关继续依职权调查，后续还可能会采用复议、诉讼等其他方式解决纠纷。并且，纳税人在协商过程中所做出的妥协让步、对某些事实的自认，不能作为税务机关在其他程序或后续行政行为中的证据，“任何人不得自证其罪”。

（2）达成和解协议

如果双方达成一致的合意，签订税务和解协议后，应当报审查机关确认，经审查符合税务行政和解的适用范围，且不损害公共利益和第三人权益的，应当批准双方的和解协议，并告知税务机关和纳税人。税务机关和纳税人都应当遵守协议，自觉接受协议的约束，按照约定的内容全面履行各自应当承担的义务。

四、关于税务行政和解效力的思考

对于当事人自愿达成的和解协议，由于是在没有第三方主导又没有查清争议事项的情况下进行的，因此税务行政和解协议不能像税务行政调解书那样具有法律效力。但和解协议具有事实上的确定力和终局效力，也就是说双方争议的事项应当以和解协议达成的内容为标准确定下来，在对方没有欺诈、胁迫等不当手段或没有发现新事实、新证据的情形下，任何一方不得以同一事实和理由再行争执，以同一事实和理由申请行政复议或诉讼的，相应部门也将不予受理。

参考文献：

[1]叶剑泉、李媛：《浅谈行政和解制度》，《法制与经济》2013年第二期.

[2]吕林：《论我国行政和解制度之建立》，《重庆师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期.

[3]刘艺：《行政和解当以和为贵》，《中国纪检监察报》2011年11月11日第7版.