地方财政部门预算存在的问题及改进措施浅析

罗伟

【摘 要】部门预算是我国财政管理的基本形式，也是全世界大多数国家的通常做法。部门预算是对下一年度财政收支活动的预测，带有计划的功能，又能通过对政府所掌握的公共资源的筹集和配置，来影响和保持经济的增长和效率的提高，并且可以围绕着政府职能制定的财政资金预算配置计划，以数量化的方式来表明管理工作标准，将各项目标具体化。从这些年的情况看， 部门预算的实施改变了预算单一的管理模式，提高了财政资金的使用效率、增长了财力规模。但是， 部门预算在实施进程中也存在着一些问题。本文拟对这些问题产生的原因加以分析，并提出相应的改进措施。

【关键词】地方财政；部门预算；改进措施

一、地方部門预算存在的问题

1.预算编制和审批时间短，存在预算真空期

由于全国人民代表大会一般在3月份召开，而部门预算是从1月1日起开始执行的，这就出现3个月的预算真空期。而且人代会会期短，会议议题多，对预算草案无法进行有效的审查。因此，预算的审批比较草率，往往流于形式。

2.预算支出范围过宽

当前，地方财政的支出范围不仅包括公共机构、公共服务等非经营项目的支出，而且还包括大量经营性项目的支出，如拨付企业亏损补贴，弥补企业资本金等。在当前的事业单位改革中，有相当多的事业单位已逐步走向市场，而且收入规模相当可观，但财政仍沿袭老办法对其提供经费预算，造成财政负担过重，加剧了财政收支矛盾。

3.预算编制方法不科学

一些部门在编制预算时，不去进行充分的调查论证和科学预测，而是机械地采用“上年基数+本年调整数”的方法来确定本年预算，并且只增不减，已经核减的支出项目依然出现在预算中，而国有资产出让、出租等应纳入预算管理的收入项目却没有纳入预算，造成预算与实际差异较大。

4.项目支出预算管理难度大

由于部门项目支出数量多，专业性强，项目支出预算管理难度非常大，主要表现在：与政府宏观政策联系不紧密，缺少前瞻性；与部门职能衔接不够，存在交叉重叠现象；缺乏科学合理的立项和分类标准，项目数量多但重点不突出；预算决策机制不完善，重分配轻管理的现象较为普遍；项目库建设滞后，在预算编制中的作用发挥不充分；绩效管理和预算评审需要加强，预算透明度有待提高等。

5.预算调整随意

部门预算虽然比较精细，但由于各单位的实际情况不同，在具体预算项目的执行上往往存在超预算和调整预算项目的现象。比如在公用经费的预算上，大多数部门预算采取按人平均计算的办法，导致人数较少的单位经费不足，不得不挪用项目经费来弥补公用经费的不足。由于《预算法》中对于需要追加预算的定义比较模糊，“预算不足，可以追加”的思想比较严重，并且追加调整的预算不需要报人大审批，致使预算执行中追加调整的预算脱离了人大监管，削弱了预算的严肃性和约束力。

6.预算执行监督乏力

部门预算主要由各级人大、人民政府、财政部门、审计部门和人民群众监督。各级人大、政府在人代会期间对部门预算的监督往往由于时间仓促，只能停留在对资料的审查上，不能深入调研，进行日常性的监督。地方政府财政部门预算业务科室一般人数较少，无法对所有单位的预算编制和预算调整工作进行管理，更无暇监督。政府审计部门本来就是政府的组成部门，是“内部人”，发挥不了独立审计的功能。人民群众往往对预算关注度不够，且预算公开度不够，其不知道预算的执行情况，部门预算监管乏力。

7。绩效考核缺乏科学性

部门预算执行过程中重支出，轻管理的现象还很严重。各个部门互相攀比，热衷于夸大建设项目的规格和造价，以获取最大数量的财政拨款，增加了财政负担。而绩效考核也只停留在对资金使用是否合理，额度是否超支，是否有挤占、挪用等指标的考核上，至于项目的成效却很少有人关注，缺乏科学的指标。

8.法治化程度较低

我国《预算法》规定，预算经人大审查批准后即具有法律效力。但事实上，一些部门和单位预算执行的法治意识淡薄，严肃性认识不够，甚至把《预算法》和部门的规章制度对等起来，对违反《预算法》的行为也只停留在单位内部行政处分的层面上，法治化程度较低。

二、改进措施

1.保证预算编制和审议无缝链接

部门预算要编得精细、科学，必须要改变目前“重决算，轻预算”的状况，把预算编制开始时间提前到上一年年初，使预算编制时间起码在10个月以上，保证有充足的编制时间，并且和政府年度工作计划相衔接。由于预算年度为1月1日至12月31日，建议人大对预算草案的审议和批复应提前到前一年召开专题会议审议，并至少于年中和年末审议二次，而不是到来年3月份一次审议。

2.规范财政支出范围

在社会主义市场经济条件下，各级地方政府应多引导市场，努力构造服务型政府，财政支出应重点支持社会保障、教育、农业、基础设施建设等关注国计民生的项目，部门预算应结合政府机构改革和职能的转变，规范财政供给范围，对于能够通过市场配置资源的部门和项目，应鼓励其走向市场。

3.切实落实“零基预算”

公共财政应切实落实零基预算，零基预算是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，其有利于增强财政调控能力，优化支出结构，也是对现行“基数+增长”预算编制的一项革命性突破。运用零基预算法编制预算能够避免僵化和习惯化的模式，适应实际情况的要求，提高预算的科学性和准确性。

4.构建项目支出预算管理新模式

项目库的管理是项目预算的基础，项目的筛选应经过严格的绩效评审，筛选出优质、高效的项目，要突出重点。项目库的编制要以滚动规划为牵引，及时更新，并且项目支出要规模适度，避免“政绩工程”和“面子工程”，充分发挥预算的资源配置功能和政策工具作用。

5.细心谋划，依法调整

财政部门要完善协同理财机制，要将发改、科技等其他有预算分配权的部门作为预算审核的成员单位，相互配合，共同做好资金分配工作，尽量避免二次调整。由于突发事件等确需要调整的，必须依照《预算法》规定的程序执行。

6.建立立体式监督体系

部门预算监督是一个系统的工程，只有通过各个监督主体共同发挥作用，真正建立起一个内外结合、上下结合、日常监督与专职监督相结合，相互分离、相互制约、相互促进的立体式监督系，才能使部门预算编制及其执行法制化、科学化、规范化。在部门预算监督的过程中要充分发挥网络监督的作用，做到对预算基础库系统、国库支付系统、部门预算编制系统及单位财务系统四个系统之间的相互配合和动态监督。

7.建立科学有效的绩效评价制度

绩效评价可以衡量财政预算安排是否科学，部门资金使用情况是否符合要求，是否客观合理，财政资金使用是否取得了预期的社会效益或经济效益。财政资金的使用效益应重在社会效益，而社会效益的评价不像经济指标可以具体量化，这就要求建立科学的绩效评价体系和评价制度。绩效评价还應充分发挥社会主义民主，邀请人民群众共同参与，广泛征集社会意见，做好询证工作，使绩效评价工作有群众基础，有权威和影响力，促进部门预算走向绩效预算。

8.加快部门预算的法治化建设

《预算法》是财政预算管理的根本法规，在预算编制和预算执行中必须保证其权威性。一是各部门要尽量减少预算调整项目，以免影响预算编制的严肃性和规范性。二是要加强对违法案件的惩治力度和宣传力度。三是要认真贯彻落实国库集中支付制度，将所有资金都纳入监管的范围，防止出现监管空白。

参考文献：

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