PPP模式对县域经济的影响研究

郑英

【摘 要】县域经济是我国国民经济的重要组成部分，近年来在各个领域均取得了长足的进步，但问题依然突出；PPP模式的出现，在一定程度上促进了县域经济的发展，但其制约作用也十分明显。因此，政府及财政部门应充分认识PPP模式的影响，避免出现过多的财政问题及社会问题。本文结合实际情况，简要分析了县域经济发展基本状况及制约因素，政府引进合作伙伴的必要性，PPP模式在县域经济发展中的作用，应用操作过程中存在的问题及解决对策等。

【关键词】PPP模式；县域经济

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府和社会资本的一种合作模式，是在公共服务领域建立的一种长期合作关系。在财政资金总量不足的地方，PPP模式正在成为推动当地经济发展的一种新生力量，其作用和弊端均十分突出，对县域经济的影响也越来越强烈。

一、目前县域经济发展的基本状况

县域经济是我国国民经济的重要组成部分。近年来，我国县域经济发展取得了长足的进步，农业结构调整不断深入，工业经济发展不断壮大，基础设施状况逐年改善。但同时应该看到，县域经济发展的整体水平仍然落后，三农问题依然突出，主导产业界定模糊，地方财政总量不足，区域发展极不平衡。随着城镇化进程的加快，各地资源不足的矛盾越来越尖锐；各项基础设施大规模建设耗费了大量财政资金，县域经济发展的问题依然值得关注。

二、影响县域经济发展的制约因素

1.产业结构不尽合理

一些农业大县经济发展缓慢，农民增收困难；靠招商引资的工业企业未能带动一方发展，浪费了大量财政资金却无税收贡献；服务业跟不上发展需求，急需供给侧结构调整。

2.地方财税收入困难

我国目前的税收分成制度导致地方财政总量不足，营改增试点对地方财政的影响不够明朗，刚性支出逐年增加，民生工程任务艰巨，专项转移支付进度迟缓，无法满足县域经济持续发展的需要。

3.体制束缚县域经济

在目前的政治体制下，各省大多首先发展省会城市及其周边城市，其次是发展地级市及其中心城市，到了建制县一级，财力除了保证人员经费及各部门基本运转之外，能用来发展的本级财力已经十分有限。由此导致县域经济自身活力不强、资源不够。

三、政府引进合作伙伴的必要性

1.投融资体制改革的需要

目前，我国正在进入经济转型发展的新常态，随着新一轮经济体制的改革及新预算法的出台，融资平台关闭，各级政府特别是县级政府融资困难。土地财政难以为继，政府债务风险日益凸显。在此情况下，地方政府要确保县域经济的可持续发展，必须开辟新的融资渠道。财政部门推广PPP，目的之一就是将该模式取代一部分融资平台，成为基础设施投资建设的重要资金来源，从而打破垄断竞争，并实现长期合作，以解决短期融资问题及融资后的可持续发展问题。

2.管理运作模式改革的需要

传统的运作方式下，政府主导项目及市场，但社会效果不好。PPP模式，引入竞争机制，可推动政府管理模式创新，将政府从繁杂的事务中解脱出来，实现公私平等合作、风险收益共担、信息透明公开，同时能接受社会监督、推进管理创新。

四、PPP模式在县域经济中的作用

1.缓解财政资金压力，弥补公共财政投入的不足

PPP模式引入项目建设后，社会资本将承担大部分建设资金，有效地缓解了财政压力；社会资本筹资渠道的灵活性也能够为项目建设提供更多的融资平台；政府引入社会资本，私营企业在盈利动机的驱动下，其将在尽量短的时间内完成项目建设并确保其获利，这有利于政府化解部分存量债务。

2.公私各司其职，有利于防范风险

PPP通常的运作模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并由此获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化，其应避免过多的干预项目建设而影响项目效果的发挥。

3.打破垄断，更好地提供公共服务

引入社会资本，使多家企业参与市场竞争，政府可择优选择合作伙伴，以有效打破先前公共服务供给主体较为单一的垄断格局，从而激发市场主体的活力和创造力。同时，政企双方的合作和监督，盈利不暴利的合作理念，可避免公共利益受到侵害。

五、PPP模式在应用过程中存在的问题

1. PPP并不能减轻财政支出责任

对地方财政来说，PPP的实质是“一次承诺、分期兑现、定期调整”的預算管理方式；在其合同下包含的政府负债，不仅包括显性的直接负债，而且包括不可抗力导致的或有负债，只是这个债务更加长期化、隐蔽化。其结果就是短期债务延展为长期债务且财政要长期支付利息，这无疑加重了地方财政的负担，对财力本身短缺的县域经济发展反过来又起了制约作用。

2.风险和收益制衡机制不健全

PPP本应是风险共担、利益共享，但目前由于地方政府缺乏专业人才，对项目的风险估量不足，导致项目的风险大多转嫁给了政府；不少地方领导追求任期政绩，对很多项目盲目上马，决策失误影响项目建设，导致社会资本效益不高，企业利益受损；很多项目收益预期不明显，政企双方很难达成收益共识。这直接影响了PPP模式在县域经济发展中的推广和使用。

3.法规体系不健全

目前，我国缺乏规范PPP的完整法律法规体系，现有法律法规效力不高，《特许经营权》短期内无法出台，这成为PPP在县域经济发展中的瓶颈，也使得很多项目在实施的过程中由于政府信用缺失而夭折。另外，企业由于自身资金不足，过度吸纳民间高额利息资本，最终导致无法支付高额利息而使项目建设的资金链断裂，项目中途停工。但其拖欠的民工工资、偷逃的税费、烂尾楼的处置等，按照我国目前的体制，这些无疑最终都由政府买单且要浪费巨大的财政资金。这一系列的问题，又间接制约了县域经济的发展。

六、PPP模式存在问题的解决对策

1.准确识别财政支出责任

根据2015年4月7日财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定，开展财政承受能力论证是政府履行合同义务的重要保障。这就要求必须明确政府在PPP项目全生命周期过程中的财政支出责任。

一是在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任；二是在项目运营期间，政府承担的直接付费责任即运营补贴，这个因付费方式的不同政府承担的补贴责任也不一样；三是通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况产生的财政或有支出责任，即风险承担；四是通常的土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补贴、贷款贴息等，即配套投入。同时，地方财政部门（PPP中心）还应在官方网站或者地方媒体，定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况，接受公众监督。

2.制定切实可行的风险分担和收益分配机制

在引进PPP合作伙伴时，政企双方必须在项目合同中明确风险类型及承担的主体，并通过一定的方式公开并接受监督，必要时可聘请法律顾问，进行专业咨询。通常情况下，公共服务建设项目的选取、选址、法律、政策、定价、最低需求等风险由政府承担；项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本即企业承担；由不可抗力如地震、战争导致的风险由政企双方合理共同承担。另外，制定彼此认可的公平的利益分配机制，是PPP项目能否正常实施的关键。公私双方需要充分协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险。总的来说，大的原则是企业有利可图但绝对不能是暴利，因为PPP项目多数属于公共服务项目，关乎社稷民生。对利益分配方案，必要时可申请社会公正或者引入第三方评价机制并参与监督，以保证PPP项目顺利实施。

3.健全法律体系，完善政策环境

国家层面应尽快完善法律法规及政策体系，统一监管机制，提高PPP模式的法律效力和可操作性；要明確发改和财政的职能职责，避免政出多门导致PPP项目实施难。对于地方政府，要准确理解中央精神，增强经营环境的可预见性，同时要熟悉中央政策，规范财政补贴制度，控制财政补贴范围，适时公开补贴信息，减少财政资源浪费，促进县域经济持续发展。

七、结束语

PPP模式正在成为推动县域经济发展的强大动力，其经济杠杆的撬动作用越来越强；但PPP模式并不完善，其弊端在现实中也日益凸显。各地需要结合实际情况，准确判断PPP的社会价值，酌情实施PPP项目，让其真正发挥应有的作用。

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