京津冀区域政府信息资源协同共享策略研究

杨静

摘 要：随着区域经济的发展，京津冀一体化被提上日程，作为国家区域规划的战略部署，实现京津冀区域政府信息资源的共享对于推进区域内部政府改革转型以及公共管理的重组与发展具有重大的理论和现实意义。

关键词：京津冀区域；政府信息资源；协同共享；策略

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0087-04

一、国外政府信息资源共享发展模式

美国、英国、新加坡等发达国家在政府信息资源共享建设中起步较早，已形成了较为成熟的发展模式。相对而言，我们在理论基础、发展规划、实施管理过程中还存在着诸多不足，实践中不可避免存在很多问题，面临很大挑战。我们应从发达国家信息共建共享中汲取经验，将适应于我国国情的新方法、新思路加以借鉴，促进政府信息资源协同共享的发展迈上一个新的阶段。

（一）美国政府信息资源共享模式

1.联邦企业体系架构模式。美国是政府信息资源协同共享启动较早的国家之一，其信息化技术始终走在世界的前列。2007年11月美国总统执行办公室发布了FEA（Federal Enterprise Architecture）实施框架即联邦企业体系架构模型，旨在优化跨机构信息分析，识别信息化发展不均衡造成的部门数字鸿沟，从而逐渐转变为一个以客户为中心、面向结果、以市场需求为导向的电子政府，实现整个联邦政府间信息资源的交互与共享[1]。FEA模式是一种典型的基于顶层设计的战略规划，通过明确的信息交换标准、清晰的业务流程将联邦政府的各个部门的信息资源形成了一个有机的整体。其架构模型具体包括以下五个方面。（1）技术参考模型。（2）业务参考模型（3）服务参考模型（4）数据参考模型。数据参考模型由数据共享、数据描述和数据环境三个标准化域构成，旨在为数据共享提供标准化的支持。（5）绩效参考模型。在构架的实施过程中各层级政府与各部门政府之间的战略协作是FEA框架顺利实施的基础。

2.政府—企业的互动模式。政府信息资源的共建共享是一项系统的工程，需要政府部门的宏观把控。作为共建共享的主体，美国政府非常重视电子政务的共建共享工作，其早在2008年建设之初就在法律法规、资金投入等方面进行了战略规划。（1）出台法律，规范运作。2008年前后美国联邦先后出台了《信息技术管理改革法案》、《电子政府法》、《电子政务实施指导法案》等一系列用于规范政府信息运作的法律条文。其规范的信息公开制度及电子政务相关法律法规的出台为信息资源的共建共享提供了法律依据[5]。（2）统筹规划，资金投入。此外着眼于信息资源共建共享所带来的良好前景，政府于同年年底成立了专门负责宏观规划、统一领导的政府信息管理小组，统筹开展一系列关于政府电子政务项目工程的建设与实施。此外在资金方面一直注以大力支持。其早在电子政务建设之初就设立了“电子政府专用基金”，在2012年政府更是投入约3亿美金，用于政府部门的大数据分析，涉及教育、卫生、国防等多个领域。

在信息资源共建共享过程中，除了政府这个主体之外，积极适当的引入市场机制，将企业及其他组织纳入共建工程参与互动也是美国政府进行信息资源共享共建的特色之一。如美国从2000初就将美国教育信息化系统承包予ACS公司，随后又与EDS公司建立长期战略伙伴关系，以8.8亿军费签订了海军舰队内网项目。

美国政府与企业在政务共建方面的通力合作，大大提高了政府内部信息化管理效率，而对于整个社会而言，正是由于企业、社会组织等参与，不仅为技术创新、管理创新模式注入了新鲜的血液，对于整个信息资源产业的发展也是起到了一定的带动作用。纵观美国的政府—企业的互动模式主要以：合作模式、外协外包模式、整合模式为主。1.合作模式。政府负责电子政务共建共享的蓝图设计与规划，并没有资金注入。企业负责具体的系统设计、分析及运营，利润由建成后的电子政务系统所创造的收益按比例提取，自负盈亏。这种合作模式的优点是：（1）减轻政府财政负担。由于在共建工程中由企业进行建设投入，政府只需要监控项目的设计、运行，很大程度上节省了财政开支。（2）激化市场活力。整个电子政务共建共享项目建设者都由政府公共交易中心的公开招投标来决定，在规范行业秩序的同时，相应地也刺激了整个信息化产业的发展。2.外协外包模式。在这种模式中，政府对于外包项目提供资金支持，同时拥有项目建设的所有权、控制权和监督权，通过招投标工作直接向各個分包商分派任务。企业负责分包项目的具体建设以及后期系统的运行和维护工作。这种模式的优点是：系统质量保证。由于政府在项目建设的整个过程中均始终主导地位，为掌控项目的进度、质量起到决定性作用。除此之外，还提升信息安全。政府拥有对项目建设拥有绝对所有权，政府将项目拆分成多个子项目，分包给各个分包商，从某种程度上分散了信息泄露的风险。3.整合模式。在这种模式中政府出资负责涉密程度较高的信息资源系统建设，而企业则负责一些诸如资源整合、信息拓展业务的承接，最后将两者进行系统的整合对接。这种模式的最大优点就是极大程度的提高了政府部门信息资源的安全性。

（二）英国政府信息资源共享模式

1.电子政务信息资源交互框架模式。英国是世界上最早推出电子政务交互操作性框架的国家。英国政府早在2000年发布了E-GIF（E-Government Interoperability Framework）即电子政务信息资源交互框架。该框架规定了实现交互性操作和信息无缝对接的技术标准及政策规范，涉及数据收集、数据整合、资源公开等几个方面。由于E-GIF规范适用于公共管理的任何部门，即政府部门中任何信息资源的交换共建都必须以E-GIF框架为标准，英国政府内部很大程度的减少了数字鸿沟，消除了机构间因标准化不一致而带来的信息化壁垒[2]。英国政府所推行的E-GIF交互框架的特点是基于管理的视角，优先考虑基层数据交换能力与操作系统软件的适用性，自下而上地逐步实现不同部门、不同层级间信息资源的交互共享，它不仅统一的技术参数和标准，资源畅通无阻的实现共享的同时亦兼顾了信息资源的安全防护。这种模式关注不同层级、不同领域间信息技术标准的可适性，对全局把控的要求相对减少，强调从底层的逐步推进，逐步适用于多个领域，最终实现政府部门技术标准的全面统一，使得原本单一存在某一机构的信息资源得以实现全面共享，发挥其最大的效用。

2.公共信息资源中心模式。英国政府非常重视政府信息门户的“一站式”协同服务。在深入研究本国数据资源共享现状、市场需求、管理政策与运行机制的基础上，英政府于2002年底组建了LEARN网（Levering External and Relations Network）即统帅于政府各个部门信息资源的公共信息资源中心，旨在实现各部门间信息的互动、交流，提供“无缝隙政府”的信息化管理。作为实现政府信息服务的纽带，公共信息资源中心的构建与其各个部门完善的政府门户网站的建设很好地实现了良性互动。主要体现在：（1）实现了行政关系的转化。即各个部门都是公共信息资源中心的信息提供者和利用者，淡化了政府内部上下级和各个层级部门间的行政关系，从某种程度而言彼此都是相互协作、互助的服务关系，而各个部门的通力合作是实现信息资源共建共享的基础。（2）信息标准的统一。公共信息资源中心有着明确的信息管理标准。数据的对接标准、形式都有统一的制度安排。基于严格统一的信息化标准，各个部门内部门户网站信息资源标准得以统一，如此一来，信息资源得以在不同层级，不同部门实现了交换与增值。在英国“一站式”协同管理顺利实施的背后同样离不开法律层面的保障。2002年英国政府颁布了《政府机制改革：文件、信息和知识的移交指南》文中明确阐释了政府信息资源共建共享的战略地位，于此同时具体的提出信息资源交换标准、操作方法、责任分工及安全防护等内容，为实现个层级间部门间的广泛合作提供了法律基础。

（三）新加坡政府信息资源共享模式

新加坡电子政务建设始于20世纪80年代，其信息化程度始终处于亚洲领先地位。2000年以来新加坡政府致力于政府信息资源整合的战略规划。打破常规的层级制度，一些业务开始由流程即“一站式服务链”进行开展，意在与为公众、企业、公务人员提供一站式体验、一体化合作以及一站式办公的一站式服务。公众、企业、公务人员成为其服务的三大目标对象[3]。（1）电子公民中心模式。新加坡政府所构建的“电子公民中心”是其电子政务信息建设的一大特色。“电子公民中心”将人的一人划分为诸多阶段，每个阶段都是政府服务的一个驿站，在“电子公民中心”中都相应地提供了服务包，公民凭借着独有的账号密码进行登录，实现了从摇篮到坟墓的终身化服务。例如，在求职模块里，不同年龄层的公民可通过账号登录找到相应雇主为该年龄层次人员所提供所有工作岗位，实现从网络申请、网络答题、视频面试到最终的offer发放的一条龙服务。在出行模块里，公民可以轻易的通过“电子公民中心”平台实现一站式护照办理、签证签注、费用缴纳等一系列业务流程的办理。（2）面向企业的商务中心模式。新加坡政府非常重视政府的信息化投资，为企业提供了良好的商务平台，即电子商务中心，如今通讯行业已成为国家经济的主要驱动力。例如，在电子商务中心招标模块里，政府会公开提供政府部门招标信息。企业可通过在线投标、资格审查、在线竞标、合约签订等几个环节完成政府采购。（3）面向公务员的政务中心模式。新加坡政府在政务共建共享方面，在为公职人员提供了良好的诸如界面简洁、信息化程度较高的基础设施的同时，对公职人员的技能培训的继续教育同样作为政务中心建设的目标之一。

二、京津冀区域政府信息资源协同共享策略

无论是美国“自上而下”进行的顶层设计还是英国“自下而上”所实施的逐层推进，亦或是新加坡的“一站式服务”模式，各个国家所作出的战略选择的背后都是基于本国国情和信息化发展程度。对于京津冀地区政府信息资源的协同共享我们也要根据区域的实际情况，结合国外发达国家的成熟经验，做出适用于京津冀区域协同发展的有益探索。

（一）统筹规划、逐层推进

联邦企业体系架构模式即FEA是基于全局出发，进行的顶层设计，而英国电子政务交互操作性框架E-GIF模式的管理理念是由基层的共建共享逐步推进。由于各国国情背景不尽相同，在实际操作中也需要结合本国情况进行借鉴。美国是信息化程度比较高的国家，且其各个州、地方信息化水平差异较小，进行一体化的战略布局，可以很大程度的节省人力、物力，避免信息化标准不一致带来的信息壁垒，提高共建共享的效率。英国属于信息化发展较晚但发展程度较快的国家，选择自下而上共建共享的發展模式，也逐步的实现了整个政府部门的全面发展。而纵观我国京津冀地区，区域间信息化程度差异较为严重。北京、天津作为我国的一线城市，在经济发展、信息化程度等方面始终走在河北的前列。由于区域间信息化程度的不均等，数字鸿沟势必会阻碍京津冀区域政府信息资源的共建共享。京津冀区域政府信息资源共享作为一项工程巨大的系统工程，需要统筹全局的顶层设计，也需要适应基层情况实践化的逐步推进。具体可从宏观和微观两个层面同时开展工作。宏观层面：第一，建立京津冀政府信息资源领导小组，负责区域间信息资源管理的统筹领导工作。第二，设立京津冀区域首席信息官制度。ICO即首席信息官，是信息系统内部对信息化进行科学管理，宏观规划的专业化管理人才。京津冀区域政府内部通过首席信息官（IOC）制度的建立，可以更好的实现对区域内部信息化的科学管理，促进区域内部资源的共享，减少资源配置中的浪费。微观层面：试点先行、逐步推进。可在某个信息化程度较高的行业开展试点工程，基于顶层设计中统一的信息化标准及流程在北京、天津、河北三地行业内部实施共享。根据试点效果，逐层推进，逐步实现多个领域、跨领域区域内部的信息资源的协同共享。

（二）健全法律、完善制度

政府信息资源共建共享的战略实施离不开法律的规范与保障，发达国家在政府信息资源共建共享过程中无一例外的都将出台规范的法律条文作为战略实施的重要保障如美国联邦政府所颁布的《信息自由法》、英国政府所出台的《政府机制改革：文件、信息和知识的移交指南》、加拿大的《信息获取法》。而目前京津冀区域关于政府信息资源共建共享的法律规范和行业标准还是一片空白。通过京津冀政府信息资源领导小组的顶层设计，加快有关区域间信息共建共享法律层面的合理化提案，对于填补区域间信息化的相关法律法规的空白势在必行。

（三）完善门户建设、构建信息平台

国外政府都非常重视建立统一的信息采集和存储中心，因而大大的提高了不同部门不同层级间信息传导的效率。由于京津冀三地间信息化发展程度的差异，在构建一体化的区域信息化平台的发展道路上我们可分三步来进行。第一步：完善各地基础设施的构建、门户网站的深度开发。英国政府LEARN网的成功建成，实现无缝政府的信息资源共享的背后，是其完备的基层门户网络建设。河北地区和信息化程度较低的部分天津地区，应以加快各地门户网站的而建设，提供基础及个性化的服务为目标。北京及信息化程度较高的部分天津地区应在挖掘信息资源增值服务、深度应用等方面着手开展建设。第二步：行业试点信息平台的构建。由京津冀政府信息资源领导小组进行统筹安排，在某些信息化程度较高的行业建设行业内部的信息化平台。如在税务领域，可建设京津冀税收一体化信息平台。如此一来涉及三地的贸易税收、进出口退税等业务可实现一站式办理，不仅实现了领域内各部门门户网站与统一平台的无缝对接，促进了信息化的共建共享，更重要的是加强了区域间的合作，成为实现区域间协同发展的重要推动力量。第三步：构建京津冀政务一体化信息平台。随着试点工程由点到面的推广，各领域信息化程度的不断提高，不同领域内部也将逐步形成了独有的共享平台。此时，京津冀政府信息资源领导小组可统筹规划这些资源，通过建立京津冀政务一体化信息平台将各个领域内部共享平台实现互联、实现信息资源的跨领域的传递与增值。

（四）规范技术、统一标准

实现信息化平台的构建离不开统一的信息化标准作指导。无论是模式还是模式，纵观美国、英国、新加坡等信息化强国，规范的信息标准，打破了由于系统不兼容、端口不匹配而造成的信息化壁垒，为实现政务一体化平台的互联与共享提供了技术保障。

（五）加强部门协作、转变官僚作风

当前，国外电子政务信息资源共享的主要是以“以公众为中心”为主线开展的，我们可以清楚的看到无论是从上而下的顶层设计还是自下往上的逐步推進、亦或是一站式服务模式，部门间的通力合作是实现政府资源的而共建共享，提高政务效率的基础。在我国构建服务型政府也是政府部门一直以来所倡导的，然而长久以来由于部门条块分割、层级设置等原因，一些单位和部门将部门内部所掌握的信息资源进行垄断，据为己有。在京津冀区域的发展中，河北承担了北京、天津发展所带来的诸多负外部效应，然而在经济发展、产业发展、高等教育等诸多方面，河北并没有享受由于京津两地发展所带来的红利。切实有效的从观念上实现官僚作风的改变，实现1+1+1>3的政务协作，对于京津冀区域的政府信息资源共建共享意义重大。

（六）政企合作、外包模式

政府电子政务建设中信息资源的广泛性、信息技术的复杂性、资金投入、管理能力等因素，使得政府部门难以对诸多行业、各个部门系统化的进行有效的信息收集、整理分析。这些问题也是影响信息资源共享的重要成因。外国在电子政务的建设中引入政企合作模式，在一定程度上缓解了政府部门信息化管理、投入的压力，同时也释放了市场活力[4]。如美国政府部门在进行电子政务的建设过程中，依据各类信息的特征适合时宜的开展合作模式、外协外包模式或整合模式的政企合作模式，不仅提高了政府工作效率、减少投入开支，企业也在此过程中进行招标的公平竞争、优化服务质量，为信息行业领域的发展提供了良好的生存环境。京津冀地区政府信息资源共建共享过程可以适当参考国外的做法，可在涉密程度较低、专业技术要求较高的项目上考虑政府公开招标方式的项目外包，并在建设规划等宏观方面进行把控。

国外一些发达国家在电子政务建设方面起步较早，结合自身经济水平及信息化程度在政府信息资源共建共享过程中已形成了独具特色的发展模式如美国自上而下的进行的顶层设计、英国“自下而上”所实施的逐层推进，以及新加坡的“一站式服务”模式。纵然国情不同、信息化程度的差异，在京津冀区域政府信息资源协同共享建设中，发达国家的一些成熟的思路、经验还是值得我们去思考借鉴的。本文重点分析了美国、英国、新加坡在政府信息资源共建共享方面的模式特点，结合京津冀区域的地域特色，在统筹规划、完善法律、平台构建、规范标准、转变作风、政企合作等方面进行借鉴思考，以期形成具有京津冀区域特色的政府信息资源协同共享的发展范式。

参考文献：

〔1〕Yichen Lin，Yichuan Wang b，LeeAnn Kung.Influences of cross-functional collaboration and knowledge creation on technology commercialization： Evidence from high-tech industries[J]. Industrial Marketing Management ，2015，（49）：128–138.

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（责任编辑 姜黎梅）