新公共管理的后来者

李枝航

摘 要：20世纪90年代以来，欧洲各个国家在高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮，从控制走向协调，以治理代替管理已成为欧洲高等教育改革的必然趋势。德国大学治理有其教育传统，政治，经济，文化等方面的基础，同时这种治理经验可以为中国大学治理改革提供宝贵经验。

关键词：德国；公共管理；大学治理

中图分类号：D631文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）06-0173-02

作为一个人口超过八千万的国家，德国是最大的欧盟国家，同时也是世界上经济速度较快的国家之一。在德国，几乎所有高等教育机构都是公立的，而他们的基础财政支持均来源于他们所在的联邦各州。根据宪法，十六个州全权负责各自所有的教育和文化事务，各州会根据各自的议会代表的要求而调整有关大学和高等教育的相关政策，并通过合作教育规划常务委员会的存在来协调州和联邦政府之间的关系。同时科学委员会是一个涉及所有高等教育问题和科技政策的问题的咨询机构，它主要由科学家代表和政府代表两部分组成。

在德国的政府和大学之间有三个重要中介，一是德国研究促进会（DFG），是基础研究中最重要的资金提供机构，DFG提供了整个德国大学系统外部资金的40%以上，各州和联邦政府共同负担DFG的财政预算；二是德国校长议会（HRK），是由德国高校和高等教育系统有组织的利益集团；三是德国高等教育协会（DHV），是由德国教授组成的专业组织。

德国的大学组织同时属于教育和现代社会科学的子系统。在20世纪60年代的德国，教育决策者们不得不随着生育高峰的到来而增加学生的数量，从而应付越来越多的专业领域对于学历的要求，因此德国的大学逐渐从精英教育转向了大众化教育。一直到70年代短短20年内，大学数量大幅增长。很多新大学纷纷建立，同时伴随着旧的大学扩大他们的办学场所和师资力量。而伴随着学生增长而导致的教师负担量增大和师生比例失调也被认为是短暂的。大学必须满足这种科研适应社会发展的需求，所以大学教授宣称一定程度上将“实践”纳入自己研究的范畴，因为自二战后，其他国家的大学和政府财政支持的大学外部机构都有了长足的发展。最终，这些大学和教授们也许会失去他们所拥有的最大的函数研究实验室，普朗克学会，弗劳恩霍夫协会，以及其他的大学科研院所或机构等。这不仅意味着大学教授们会失去最吸引他们的工作、会失去在同行中的特殊地位，而且意味着大学和那些应用类学校不再有区别。而后者更是阻止了大学将相关研究集中委托给应用类的学校。如果大学想要维持其在科学研究方面纯粹地位的话，他们就不能忽视这两者之间的关联。

一、德国大学传统治理与新公共管理

根据克拉克的观点，传统治理模式是德国大学由政府调控和由教授自制结合而成的“学术寡头”。十九世纪初，洪堡的思想是“独立并且自由”，大学的教学和科研活动被当做政治回报而获得专制政府的资助。从法律上讲大学被认为是具有公共服务和自治权利的双重性质团体。因此在这种情况下，大学的自治权一直很低，但是大学教授在教学及科研方面的自治权却相当高，教授是德国大学最重要的支柱——大学如果相当于一把椅子，那么教授就类似于成千上万的小零件。从“椅子所有者”的观点来看，大学及其各部门就是一个属于其职工地方性的法人组织，这是一种特殊的非正规权力的制度化。

在歐洲其他国家和类似于OECD的国际组织中，新公共管理在20世纪80年代作为政府适应新公共机构的塑造和追求更有效率的表现而被提出。在德国，新公共管理运动在20世纪80年代中期，伴随着荷兰的各城市改革而出现。直到20世纪90年代的中期出现在德国的大学中，关于新公共管理运动的争论在公共部门中一直没有停歇。新公共管理运动与传统治理模式大相径庭在以下五个方面：

第一，传统的官僚制管理是依靠自上而下的权威，而新公共管理政府则是扮演调控者的角色，只有在特定的环境或情况下对人事或财务问题进行监管。

第二，在过去的管理模式中，外部指导性活动通常直接设立大学的目标或直接给大学建议。在公立大学中，政府通常是一个重要的利益相关者，但并不是唯一的。它可以以某些权力来指导其他机构——例如中介机构、独立机构或者大学经济和社会代表大会。

第三，在学术自治方面，学术自治机构在大学里是专门的学术组织，这种机制通过合议决策和同行评价制度化来决策学术问题例如在供资机构的决定上。

第四，在大学校长的角色上实行分级管理，在内部目标设置、管理和决策上，实行校长、院长分级管理。

第五，在稀缺资源方面，例如资金、人才、威望方面，在大学之间发生的不是真正意义上的但却可以称之为“准市场”，在这个“准市场”上，可以从客户的需求拉动来进行绩效评估。

传统的管理模式是浓厚的学术自治特色伴随着国家传统官僚调控而发展。相比之下，新公共管理模式加强了校长和院长的管理，以及加强了外部州政府的指导和来自利益相关者的竞争。同时，新公共管理意味着在预算和人员编制上的管制以及研究方案的批准上开始放松，这也就是政府所暗示的给予大学更多的“自治”。在更严格的条件下，它允许组织的自治而不是教授个人的自治。事实上，学术自治的减少是新公共管理制度在德国大学中应用的一个明确目标。

二、新公共管理运动在德国大学的实施

（一）竞争加剧

新公共管理制度不仅仅是一系列松散和无联系的改变，而是一种对于德国传统大学管理模式的综合性改革。因此，德国政府逐渐通过新公共管理制度传达出了其核心的信息：削弱旧的国家管理制度，而是建立一个由市场主导，国家驱动的新模式。

首先，在大学个体研究者中一直存在着竞争的压力，这已经成为加强教育实力的重要基础。这些基础的资金来自于DFG、联邦政府的教育科研部、欧盟和一些产业机构。这些基金的份额在整个大学预算一直稳步上升，2002年大约有四分之一的预算用于研究。2004年联邦政府建议设立“精英大学”，用更多资金来改善科研条件和研究生教育。2005年1月，三个州联合在联邦宪法法院赢得了反对政府禁止收费的诉讼。

另一项措施就是制定教授们新的工资计划，在2002年联邦政府根据计划大概分配了三分之一的工资给刚获得资格或者跨专业的教授。结果是教授们被分为了两个层级。此外在大多数州里，大学经费的分配要根据各大学的相应指标例如毕业生的数量和项目的规模。然而大概有四分之三的经费都会花在固定项目的费用上，此外，大学的财务中可能的收益或者损失通常情况下被限制在上年财务预算的1%-5%。这样可以防止财务问题的恶化。

（二）外部指导

自从20世纪80年代后期以来，州政府就已经建立起委员会，用来评价大学教学和科研方面的表现。这些报告会使大学的研究计划和研究方向重新定向。此外自1998年以来，各部委开始制定更加系统的对于各高校教学和研究目录。这是基于对于大学的“目标管理”，这使得各部委和大学之间形成了类似“合同制”的关系。这些“目标管理”和合同制的目的是想促进大学活动的顺利进行，在这些协议中，州和大学共同找出大学在满足学生需求方面的弱点和优势。但是各部委并没有给予大学很多自主权。比如在规定女生比例方面部委就定下了在未来六年里要达到的X%的目标，同时制定了统一的程序和关于性别问题的组织结构而忽视了各大学的实际情况，而大学经常不按照政府所提供的报告的任务和目标行动，所以两者之间相互不信任。

第二，另一种模式已经被用于德国的大学，那就是大学的外部利益相关者所组成的董事会，在大学治理中拥有很大权力。在董事会中，除了产业方面的代表，其他方面例如媒体人，工会领导人，当地市政府代表，毕业生代表，国资外国科研所代表，以及来自其他大学校长和教授都有可能被聘用为董事。在大多数情况下，董事会都或多或少的会有一些决策权，例如选举校长，制定年度预算计划，还有招聘教授等等。

这种部委和大学之间以任务为导向的合同制和董事会制度是德国大学外部管理的两个重要方面，在竞争压力加剧的情况下，只能向一个方向前进。大学试图找到更加吸引人的“卖点”用来吸引潜在的客户。因此大多数大学转而会走向相似化，这会导致有限的资源被重复使用。例如很多大學进入纳米研究领域或者生物技术研究领域，或者将媒体研究纳入研究项目，实际上，这种由部委领导和外部董事会组成的外部监管的制度加强了这一趋势，因为这些教学和科研机构面对着相似化趋向有着相对肤浅的看法，这很可能会导致他们成为追逐潮流的牺牲品。

以上这些说明了大学的外部指导有可能带来预想中的帮助，这样大学会超越其自身关于教学和科研较为狭隘的视野与角度。尤其是外部科学与优先权的问题越来越可以代表学校所处的压力状况。不过，这种潜在的积极影响必须基于部委与董事会对于大学组织和工作问题的了解，否则外部指导很有可能使大学的状况变得更糟。

（三）官僚式管理与自治管理

谈及大学的官僚式监督，可以回溯到1998年德国的联邦政府放松了对大学的管理，以期望大学效率的提高。大学在公共财政和人事方面更加灵活，例如放弃了原来传统的财政预算而引入了一种总体的预算方法。后一种方法允许大学在公共财政支出方面有着更多回旋的余地。这也是一项受人赞成的高校改革方案，即使在其他方面反对改革的人也支持此项计划。此外在一些州里，大学可以选择他们的法律地位，他们可以仍然作为事业单位，但也可以选择成为独立法人。这将使他们在财政和组织结构方面更自由，即使大学在工资和就业方面仍然属于公共部门的工资范畴和刚性就业体系。

早在20世纪90年代，自治管理，也就是加强大学竞争力的第二个先决条件。各州校长和院长的决策权力都被加强，领导不用通过议事会或者教师工会就可以决定一些事情。在一些州里，院长可以独立的决定一些财政计划和教授的任命事项。此外，校长或院长的任期也由原来的两年延长至四年。在另一些州里，校长现在双重支持——教师和社区的教育长官的支持。因此，校长不仅要重视教师的利益而且更重要的是落实长官的政策，在一些必要的情况下，会反对一些教师工会的决策。在该系统中，最急需的还是校长需要尽快熟悉他们的新角色。

（四）学术自治

学术自治是我们这里所提到的加强大学竞争力的最后一个先决条件，虽然事实上学术自治已经的确被削弱，但仍然以一个较为正规的方式存在着。目前，大多数关于学术自治的措施仍然在建设完善之中，目前形成的共识是这些大学领导并没有运用好他们手中的新权力。因此，正式的权力仍然是被闲置，而校长或院长仍然寻求教授们的共识。形成这种情况的原因之一是，那些现在在领导岗位的人知道终有一天他们会回到教师的行列中，他们不独自做决策的原因是因为避免树敌。另一个需要考虑的因素是大学的领导者们知道这些决策必须有大学教授的积极参与，教授们几乎可以有效的反抗校长的任何决定，这种“慢参与”使得任何活动都需要教授们的参与。但是形成这种互相合作模式最主要的原因是许多大学领导人在长期担任领导的过程中已经形成了相互合作惯性。因此，从学术界外部招聘校长，是打破这种滞后的管理制度的唯一途径。

三、总结

当前在全球化环境下，我国高等教育同样受到教育市场国际化的冲击，开放的教育市场要求我国的高等教育必须提高竞争力加入到国际化的竞争中去。但是通过分析德国高等学校的治理模式还是能够体会到其内部管理的科学性和先进性，对我国高校的科学管理有一定的启示。

（作者单位：东北大学文法学院）

参考文献：

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