浅析城镇供水项目的PPP模式应用

许与可

【摘 要】PPP模式的应用可以在一定程度上缓解当地政府财政压力，创新政府与社会资本合作机制，使政府的职能在城镇供水项目建设中发生合理转变，从而确保我国城市供水项目建设的顺利进行，使其为城市经济社会快速发展提供强有力的支撑和保障。

【关键词】城市供水；PPP模式；项目建设

供水设施是现代城镇发展的基础条件。虽然部分城市供水设施建设已经比较完善，但是一些城市在供水项目的建设与管理上仍然存在资金紧缺问题，城市供水能力难以满足城镇发展需求等。这种现状，一方面制约了城镇的经济发展；另一方面也会对城镇居民带来饮水安全问题。为促进城镇供水项目的健康快速发展，应用国家大力推广的PPP模式，是一种值得推广的投融资方式，该模式既能保障项目投资稳定可靠，又能提高资金使用效率和增加有效供给。

一、城市供水项目应用PPP模式的可行性与必要性

随着我国经济的快速发展，我国逐步放宽了私营企业贷款政策，这为私营企业参与城镇供水项目建设的资金供给提供了强有力的融资政策保障，可以吸引更多的私有企业参与到城镇供水项目建设中，有效的解决城镇供水项目建设中资金短缺的情况。

此外，政府部门针对城镇供水项目建设中，私营企业的参加制定了一系列优惠政策，为私营企业参加城镇供水项目建设提供了强有力的政策保障，并且建立高效激励机制，鼓励私营企业在参与供水项目建设中进行技术创新，提升工作效率和工作质量。

供水项目是城镇发展建设的基础，随着城镇化进程的不断加快，基础设施融资市场程度也会不断提升，但通过调查不难发现，城镇供水项目建设过程中使用的资金多数都来自财政拨款，由于财政部门资金有限，因此在城镇供水项目的具体实施过程中经常会出现财政资金短缺的情况，这对供水项目的建设来说十分不利。PPP融资模式在具体融资过程中由私营企业和政府双方共同参与，在供水项目建设中，通过签订协议政府、私营企业在供水项目建设中的作用得到合理发挥，确保供水项目的建设、运营能正常顺利的完成。由此可见，在城镇供水项目建设中，适当的引入PPP融资模式，可以有效解决政府在供水项目建设、运营方面投入的不足的问题，同时又能整合、盘活社会存量资本，实现经济效益、社会效益、环境效益“多赢”。PPP模式外包类的三种模式如表1所示。

表1中的前两种PPP模式并没有涉及到项目的设计与建设阶段，后者则未涉及到项目建设后期的运行管理阶段，通过综合分析可以发现，表1中的三种模式，项目的所有权都是属于项目发起人。在城镇供水工程的修建中，采用BT模式下，社会资本在项目招标阶段介入项目，并未与政府形成实质上的合作。MC模式在城镇供水项目建设中的应用经常作为TOT的模式应用的过渡，一般合同期小于3年。O&M模式主要负责对项目的运行与维护，并不涉及用户服务，因此，该模式的应用无法使社会资本运行的管理效果得到最大程度发挥。此外，供水工程项目是关乎民生的重要基础设施，因此项目采用BBO或BOO私有化项目显然与我国的国情相违背。因此，在对供水项目PPP模式的应用上，应当对特许经营类模式进行重点考虑。

供水项目一般由水源地、输水路线、渠道建设等结构共同组成，也有部分工程是在原有工程基础上扩建而成的，工程以完成当地居民的生活用水和农业灌溉为主要目标，工程具有一定公益性，此外在工程的不同部分也有着各自的特色。在对项目进行具体分析，可以依据项目区分理论将项目划分为非经营、准经营和经营项目，并且在实际操作过程中，依据项目属性确定项目的运作模式、效益归属等具体内容。供水项目一般建设和运营维护投资偏高，建设投资回报周期长，可依据工程项目的需求，应用不同的PPP模式，确保城市供水项目建设的合理性。

以宁乡县东城区污水处理厂PPP项目为例，该项目位于宁乡县金洲新区工业集中区，当地政府为保护湘江流域水体，填补经开区西北部地区污水处理空白，特规划此项目。该项目采用PPP（Public-Private-Partnership）的特许经营方式，中标方赛恩斯环保公司与金洲新区下属的长沙金洲新城开发建设投资有限公司（以下简称城投公司）依法注册成立合资项目公司，由城投公司负责出资办理建设用地国土权证至合资公司名下，并以项目前期费用约5400万元及建设用地参股，占45%股权，赛恩斯环保公司负责出资对项目进行建设及设备采购，所投建设及设备采购资金，占55%股权；合资公司的股东会由中标方出任企业法人，开发公司派驻合资公司股东成员。

双方以PPP方式成立的合资公司，负责融资投资、建设、运营维护宁乡县东城区污水处理厂，赛恩斯环保公司有权依据特许经营协议的有关约定获收取污水处理服务费用，污水处理收入通过污水处理量乘上协议约定价格计算，价格调整方式和时间段也在协议内。当实际污水处理量低于保证最低量时，公司按协议保证最低量向政府收取费用，当实际污水处理量大于保证最低量时，公司则按实际处理量收取费用，同时污水处理有最低保证单价，以保证项目有利可图。双方按各自职责及所占股份比例风险共担、利益共享，并在特许经营期30年期满后无偿移交包括污水处理项目设施的所有权利和利益、在用的各类管理章程和运营资料、土地使用权及与项目场地有关的其他权利以及中标方在财务状况上体现的一切财产给发城投公司。协议约定污水处理项目场地在移交日不能存在任何环境问题和环境遗留问题。

城镇供水项目在建设过程中所采用的PPP模式对于项目的建设以及城市的发展都有着重要影响。需要注意的是，TOT、BOT、ROT三种不同模式的资产的所有权都归政府所有，私有企业只具有项目的经营权。BOOT模式则允许私有企业在特许经营许可期限内，拥有资产所有权，该模式在具体应用过程中必须要谨慎。供水项目工程施工中，不同区域采用不同的PPP模式时，在项目分析与建设中，应当依据结构上的不同，采取不同的方式进行建设，在应用过程中政府相关主管部门应坚持统筹兼顾，积极组织协调，确保选用的PPP模式不会对水利项目的运行和建设造成不良影响。

二、城镇供水项目运用PPP模式的保障措施

在城镇供水项目施工中选择合适的PPP模式后，应建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，确保社会资本回报合理、项目可持续经营，明确风险责任，规范项目实施过程，积极稳妥推进项目建设。主要有以下几个方面：

规划权威。1.在预期财力的保障下，量力而行完成对PPP项目的合理规划。2.对于收益波动性较大，收费困难的项目应适当延缓PPP模式的应用。3.依据规划审批项目或对项目规划进行公开制定，确保项目推广的有序进行，确保供水项目建设的顺利进行财政审批严格。4.供水项目如果需要政府财政出资或担保，在具体操作过程中需要获得本级财政审批。5.若项目施工中出现变更，则需要对项目进行重新审批。

合同管理规范。1.合理分配项目风险，对风险分担责任进行明确。2.利用条款对违约行为应承担的责任进行明确。3.制定工程延期、法律修改、合同指南，项目终止等内容条款都应纳入到合同管理中。4.由政府提供融资担保项目，利用实体进行运作，在金融市场与政府之间应当设置“防火墙”。5.明确在项目运行过程中，何种情况下启动财政补贴，以及所采取的补贴模式。

项目监管到位。建立健全制度体系，对PPP项目进行常态化的全生命周期监管，建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监管架构，首要保证公共安全和效益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，加强对社会资本的履约管理，实现公开透明的阳光化运作，对参建各方形成有效监督和约束。

项目退出机制健全。1.直接股权融资项目运营期后，公开转让，私人合作方具有优先购买权。2.对于资产支出融资项目、信贷项目，政府在信用和资产持有两方面的推出应当依照步骤推出。3.对租赁项目，象征性收对价后转让给私人部门或项目公司。

三、结束语

推广科学应用PPP模式，既有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，又有利于发展混合所有制经济，同时也加快了政府职能转变，提高了城镇供水服务的质量与效率。

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