立足金融高地 建言金融发展

2016年两会期间，全国人大代表、中国人民银行昆明中心支行行长杨小平向大会提交了六项提案，这些提案既有承载了与老百姓密切相关并期盼解决的民生金融难题，又有反映金融行业发展过程中配套制度和相关措施滞后制约行业发展的提案，也有为宏观经济金融发展出谋献策的建议，提案凝聚了杨小平代表的民生情怀和作为人大代表的责任担当。

建议加强对个人金融信息安全的保护

记者：此次两会，您向大会提出加强个人金融信息保护，维护金融消费者信息安全的建议，您是基于什么考虑，关注个人金融信息问题的？

杨小平代表：个人金融信息作为个人信息的重要组成部分，相对一般个人信息而言，个人金融信息受到侵害时，给金融消费者带来的损失更大，社会影响更恶劣。近年来，因金融机构信息系统漏洞导致的个人金融信息泄漏、金融机构工作人员兜售客户信息非法牟利、客户资金因信息泄露被盗取等事件不断发生，使个人金融信息安全成为社会各界关注的热点之一。

同时，随着我国对外开放的深入，个人跨境金融业务需求增多，个人金融信息的跨境流动成为一种合理需求，对个人金融信息的跨境保护也越来越有必要。个人金融信息泄漏不仅严重侵害客户的隐私权，降低客户对金融机构信息安全的满意度，也阻碍金融机构业务开展，严重影响金融稳定和金融生态环境，加强个人金融信息保护，维护金融消费者信息安全，具有重要的现实意义。

针对目前我国金融信息保护工作中存在的现行法律法规缺乏对个人金融信息的统一定性，缺少统一的保护原则；个人金融信息监管职责不明确；金融机构内部保护机制不完善等问题。我就此提出了四个方面的建议：

一是加快法制建设，夯实个人金融信息保护的制度基础。鉴于个人金融信息的特殊性和泄露导致的危害性，需要明确的法律以加强监管，建议在适当时机由国家层面出台《个人信息保护条例》，将个人金融信息保护列入其中，明确个人金融信息的定义、保护范围、保护原则、监管部门及相应的监管职责、法律责任等，建立分工合理、职责明晰的监管体系。

二是对金融机构个人金融信息保护工作实施有效监管。根据法律法规的授权，“一行三会”联合出台保护个人金融信息的实施细则，明确个人金融信息的监管标准，建立现场和非现场相结合的监管体系。从外部督促金融机构建立统一的个人金融信息保护规章制度，明确部门、业务条线、人员的具体责任；运用信息安全技术有效防范信息泄露风险，对信息系统实施安全等级评估，运用防火墙、系统漏洞扫描、入侵检测、第三方认证、网络安全监控等信息安全技术对存储个人金融信息的系统实施实时监控，切实防范信息泄露风险。

三是加强对个人金融信息保护的宣传、培训、教育，普及公众金融信息保密常识。督促金融机构强化预防管理，对员工开展金融信息保护业务的培训和教育，提高主动防范意识；对客户普及金融信息保密常识，根据不同类型的金融业务，有针对性地开展宣传。监管部门利用互联网等现代媒体，加大对相关信息的披露和信息共享，及时通报典型案例，起到警示作用。教育部门将金融信息保护列入国民教育体系，帮助公众掌握个人金融信息保护常识，提高对金融信息保护的自觉性，防止个人金融信息被不法分子利用。

四是建立因金融信息泄露导致的纠纷解决机制，畅通争议解决渠道。根据不同的金融业务构建专业化的仲裁制度，明确纠纷处理规则和程序，建立与诉讼形成互补、相互衔接的处理机制，实现对个人金融信息泄露导致的纠纷的有效处理，切实维护金融消费者的合法权益。

建议出台《非存款类放贷组织条例》 规范促进民间金融健康发展

记者：近年来，民间金融日趋活跃，其在激发金融活力，促进金融市场实现充分竞争等方面发挥了一定积极作用。与此同时，我们注意到，由于未纳入国家金融监管体系，经营行为较为隐蔽，缺乏监督管理的相应制度办法，实际运行中暴露出许多问题。民间金融的发展现状如何？其目前存在哪些主要问题？对此您提交了哪些建议？

杨小平代表：近年来，我国民间金融发展势头强劲，规模日益扩大，具有发展速度快、参与主体广泛和形式多样等特征。整体看，民间资金市场供需两旺是民间金融存在、发展的根本动力及原因。以民间金融的典型小贷公司为例，截至2015年末，全国小贷公司数量已接近9000家，贷款余额近1万亿元。以云南省为例，截至2015年末，云南已有各类新型民营金融组织1128家，其中小额贷款公司551家，股权投资类企业424家，要素交易机构19家，民间资本管理公司50家，民间融资登记服务机构75家，金融服务公司4家，互联网金融企业5家，民间金融呈迅猛发展的态势。

当前，民间金融存在六个方面的突出问题：一是规范民间金融发展的相关法律法规不健全。二是部分法律法规相对滞后。三是借贷主体利益保护缺失。四是监管不到位的情况比较突出。五是民间金融风险已经开始向正规金融传导。六是民间金融的高违约风险不利于社会稳定。

尽管民间金融存在种种问题，但也不能简单一刀切。2005年，《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》就提出，允许非公有资本进入金融服务业、区域性股份制银行和合作性金融机构。2010年5月，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出允许民间资本兴办金融机构。2013年7月，国务院办公厅下发《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确提出“扩大民间资本进入金融业”。

因此，要坚持放管结合、疏堵并举的原则，开正门，堵邪路，引导民间资本从“地下”走向“地上”，浮出水面，使其阳光化和规范化，处于监管之下，减少其负面冲击和影响。当前，关键就是要解决法律缺失的问题，尽快出台《非存款类放贷组织条例》，使其有法可依，有法必依，推动民间金融走上规范健康发展的良性道路。

一是加快民间金融立法进程，健全民间金融法律框架，为其规范发展提供法律制度保障。通过《非存款类放贷组织条例》，以法律形式明确界定非法吸收公众存款、非法集资和正常民间融资界限，赋予民间融资以合法地位，明确其性质、运营范围、运作方式、准入条件、管理机构、风险防范等，使民间金融真正做到有法可依、有章可循，实现民间资本的合法运作，使正常民间金融在合法化环境下，得到规范发展。

二是促进民间融资与正规金融体系有效对接。通过《非存款类放贷组织条例》，加强对民间金融的引导和规范，规范发展民间金融机构，积极引导民间资本投资实体经济，切实降低民间金融成本。

三是加强监督管理。通过《非存款类放贷组织条例》，明确民间金融的监督管理机构和权限，制定监管办法，规范日常运营，将民间金融纳入金融监管体系之中。依照法律处置民间金融风险和纠纷。建立民间融资备案制度，根据其规模和性质的不同进行分级，并分别实行审批和备案制度。着力构建起市场调节、政府监管、行业自治三管齐下的风险管理体系，促进民间融资的规范、健康、有序发展。

建议扩大个人境外投资、加快建立个人投资者境外投资制度

记者：2015年3月5日，李克强总理在做政府工作报告时明确提出，将开展个人投资者境外投资试点，适时启动“深港通”试点。开展个人投资者境外投资试点意味着人民币资本项目开放正在走向深水区，同时，也是深化我国金融市场改革开放整体工作的一个重要环节。您认为扩大个人境外投资有何意义？个人境外投资目前存在哪些困难？您有哪些建议？

杨小平代表：随着我国对外开放程度的提高，居民个人财富不断增长，境内个人境外投资的需求也日益高涨。扩大个人境外投资不仅有利于推进资本项目可兑换进程，而且有利于拓宽境外投资渠道，满足个人投资需求。另外，有利于促进境外投资的便利化和国内经济的转型升级。开展个人境外投资，有利于完善个人境外投资统计监测，提高监管有效性。

相关部门连续颁布的政策法规，表明了对开放境内个人境外投资的积极态度。但相关的操作细则一直未出台。另外，由于当前国内个人境外投资政策的限制，个人跨境投资需求和合规渠道的建设形成了矛盾。

为顺应市场发展需求，规范个人境外投资，建议进一步扩大个人境外投资、加快建立个人投资者境外投资制度。

一是尽快建立个人投资者境外投资制度。建议尽快制定出台个人境外投资法规及配套实施细则，构建完善的个人境外投资管理体系。进一步明确个人投资主体资格、投资渠道、投资资金来源、投资规模和额度、投资核准登记管理、外汇收支管理等内容。拓宽个人境外投资渠道，允许个人进行境外直接投资、证券投资和其他境外投资。个人应以其合法收入开展境外投资，开展境外投资活动应当真实合法。以实现个人境外投资的合法化，切实维护个人投资者利益。

二是构建个人境外投资服务体系。搭建个人境外投资信息平台，加强对个人投资者的信息咨询服务和风险教育；创新信贷产品和金融服务，加大金融支持力度；出台相关扶持政策，推进个人境外投资的稳步发展。

三是加强监管和监测分析，防范风险。构建完善的个人境外投资信息采集机制，加强个人境外投资的国际申报管理，完善资本项目信息系统；建立商务部门、工商管理部门与人民银行、外汇局、海关、税务等部门信息共享与合作机制，加强对个人境外投资的监测分析，防范系统性风险。

四是完善个人境外投资税收政策。为适应个人境外投资的开放，需要进一步完善税收政策和征管机制，将个人对外投资所得纳入税源管理，防范税收流失和保护税基安全。个人境外投资需提供近三年相关收入的完税证明等，以确保资金来源的合法性。

建议推动房地产投资信托基金试点

记者：作为成熟资本市场的重要组成部分，房地产投资信托基金（REITs）是同股票、债券、存款并列的第四大类配置资产。在我国推进REITs发展有哪些意义？其发展受限于哪些因素？您对此提交了哪些建议？

杨小平代表：REITs是一种金融投资产品，推进REITs发展，可以盘活存量优质物业，加快房地产市场去库存，有利于促进住房租赁市场发展，有利于扩宽房地产业融资渠道，降低其负债率，有利于增加中小投资者的投资渠道。通过发行REITs，可充分利用社会资金，进入租赁市场，多渠道增加住房租赁房源供应，同时也可以为养老金等机构投资者提供稳定投资回报的产品。实际上，REITs在国外也是养老金投资寻求的主要标的之一，未来随着基础养老基金投资运营的实施，以及企业年金、职业年金规模的不断扩大，养老金管理机构对长期稳定投资回报的资产需求也将大幅增加。如果一个租赁型商业地产项目，其每年的现金投资回报率能够达到5%以上，那对养老金的吸引力则十分大，REITs的推出对应人口老龄化下的养老金保值增值也具有积极意义。

在REITs产品的推广过程涉及财政部、住建部、国务资源部、人民银行、证监会多个部门，目前还缺乏统一的管理规范、税收优惠、信托登记等相关政策，目前限制REITs发展的第一大障碍是税收，第二大障碍是无法实现公开发行，第三是融资方面规则的限制。

针对REITs在我国推进的上述情况和问题，建议以下三个方面着手来推进REITs发展：

一是颁布专项法律法规，建立和完善相关法律体系。从海外的实践来看，发展REITs基本上都采取了立法先行的步骤，其中新加坡、香港和台湾地区的立法工作都领先于实际操作1至2年左右的时间。房地产投资信托基金作为一种证券化的产业投资基金涉及到房地产业、证券业和基金管理行业，但目前相关的法律法规仅有《中华人民共和国信托法》《信托投资公司管理办法》《信托投资公司资金信托业务暂行管理办法》《证券法》《证券投资基金法》《公司法》等，其中这几部法律法规内容对发展REITs而言极不完善，甚至缺位。建议尽快颁布《房地产投资信托投资基金管理条例》，并建立和完善相关法律体系。

二是落实税收优惠政策，避免重复征税问题。REITs以收购物业资产、购买房地产企业相关股权和债权等为主要标的，它涉及到房地产交易所有权的变更登记。由于它具有资产让渡性质，依据我国现行税法规定，在财产信托条件下的产权转移要与真实交易下的产权交易同等纳税。REITs涉及不动产资产转卖活动十分频繁，我国现行的税收制度使得REITs运作的交易税收成本非常高，直接削弱了产品的盈利水平。由于REITs涉及到房产税、所得税、租赁税等多项税赋，导致收益率很难达到全球REITs的6%-8%年净收益标准，究其原因，重复征税是一大障碍。从REITs实际运作角度看，土地增值税是中国税制下REITs设立的最大税收障碍，双重征税也加重了REITs运作的负担，降低了其盈利性。在国外，税收优惠是REITs吸引广大投资者和房地产商主要兴趣之一，而我国目前法律缺乏REITs税收优惠的相关规定，在REITs的收入来源、税收补贴、运营管理等方面仍是一片空白，REITs同时具有信托的属性和资产证券化的属性，投资房地产投资信托基金的受益人承担的税收负担，不应超过从事房地产投资的税收负担，否则纳税人就会直接选择房地产投资，而不会选择REITs。如果中国REITs不能享受税收等优惠政策，也就难以建立真正的房地产投资信托基金，应加快落实REITs税收优惠政策，妥善解决重复征税问题。

三是积极推动REITs公募化发展。根据我国《信托投资公司资金信托业务暂行管理办法》规定，信托投资公司集合管理、运用、处分信托资金时，接受委托人的资金信托合同不得超过200份（含200份），每份合同金额不得低于人民币5万元（含5万元）。这对中小投资者而言无疑提高了投资门槛，也大大制约了REITs发展。另外，在国外，REITs是可以上市流通的，不但降低了REITs持有人风险，还满足了REITs保值、增值的需求，但目前我国《证券法》对REITs这种特殊证券类型尚未做出规定，这意味着在国内REITs还不属于证券的一种，不能上市流通，大大削弱了REITs流通能力。在国外，允许REITs份额在交易所和柜台上市交易是其发展的必要条件，但目前我国只颁布了《证券投资基金法》，却没有专门的关于REITs的法规条例，这给REITs的发行、运作和监管都带来了极大困难，制约着REITs发展。建议积极推动REITs公募化发展，推进REITs产品在银行间市场和交易所的公募发行标准，制定REITs专项发行交易管理规定。

建议确立土地经营权的法律地位

记者：截至2015年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，已占家庭承包耕地面积的33.3%。就未来经济社会发展方向而言，通过顶层设计，赋予农户法定可流转的土地经营权，能充分释放制度红利，切实突破农业规模化发展必须的资金瓶颈，是促使农业从传统劳动密集型成功转化为现代资本密集型的关键所在。您认为土地经营权的确权工作的障碍是什么？对此有何建议？

杨小平代表：主要是法律障碍。迄今为止，我国规范土地权属的法律包括《宪法》《物权法》《担保法》《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律法规。其中，关于土地权利抵押的法律规定集中在《农村土地承包法》《物权法》和《担保法》。但是，这三部法律并没有明确土地经营权，也未全面考虑土地抵押融资的法律效力，而赋予土地经营权法定抵押效力是在坚持土地所有权归属原则下有效激活农业用地资金支持的必要前提，现行制度规范亟待顺势完善以适应现代经济社会发展的客观需要。

现实操作中，银行业金融机构在办理抵押贷款时，着重考虑作为抵押物的土地的变现能力，以及发放贷款后的风险控制能力。因为土地经营权至今没有通过法律确认合法地位，所以银行业金融机构难以对土地抵押贷款持续跟进，农村集体土地的资产权能难以完全发挥。

为顺应土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革趋势，建议紧紧围绕全面依法治国目标，完善土地制度规定，系统修改《物权法》和《担保法》等法律规范，进一步优化农村产权结构，明确农村集体土地经营权，探索颁发农村集体土地经营权权属证书，加强土地承包经营权分离后对土地承包权人和土地经营权人的法律保护。

建议制定《支付结算条例》

记者：人民银行在1997年12月，印发了银行资金支付结算服务规范性文件《支付结算办法》，制定的依据主要是《人民银行法》《票据法》《票据实施管理办法》等法律法规，这些法规制定于2000年之前，适用于当时的手工处理的结算方式。随着电子商务发展、金融交易信息化水平提高及现代化支付系统建设，传统的支付结算方式和资金汇划手段已逐渐被电子化的资金结算方式所取代。《支付结算办法》条款能否满足经济发展形势？实践中支付服务市场存在哪些问题？对此您提交了哪些建议？

杨小平代表：随着支付业务规模的扩大及市场竞争的日趋激烈，一些固有问题逐渐暴露，新的风险隐患也逐渐产生，现有《支付结算办法》条款与内容已不适应经济发展面临的现实状况，实践中支付服务市场存在诸多问题。

首先，在支付的付款环节上，凭印鉴确认的方式已无法适应支付行业发展的要求。其次，支付产业链的延伸、规范发展涉及不同监管部门间协调。第三、支付结算方式的大部分管理条款已经脱离支付业务发展实际。第四、支付工具银行卡的规范条款已不适应行业发展现实状况。第五、支付工具商业汇票的规范条款已不适应行业发展现实状况。第六、支付交易收费指导价格亟需调整。

支付行业的创新与发展，使得现有制度已经不适合现实状况，且一些创新支付模式易触碰政策红线，行业发展迫切需要得到国家制度的认可、支持和规范，诸多问题解决迫切需要在更高层面上构建制度体系建设，首要的则为《支付结算办法》上升为行政法规并制定出台相应的管理条例，这已成为解决目前诸多突出问题的逻辑前提。在制定《支付结算条例》时，还应着重解决以下几个具体问题：

一是要考虑电子签名在支付结算领域中的作用。为保证支付结算各当事人的合法权益，提升电子支付结算的公信度，建立支付结算风险防范的法律基础，尽快确立电子票据、支付密码、影像技术中电子签名在支付结算安全防范措施中的法律地位，规定电子支付指令的法律效力。

二是明确运行主体及法律责任。由于支付结算系统运行涉及许多部门和环节，建议从法律层面明确各系统运行的参与主体，如客户、运行维护部门、商业银行、系统供应商、网络运行商等，并指出每一个主体应承担的法律责任。比如提交原始清单有误、汇出行或汇入行操作失误、系统自动重发、网络中断、发生故障运行维护部门未及时恢复延迟资金汇划等情况的责任确定、举证、免责事由等。

三是合理构建支付结算监管体系，创建新的管理制度。鉴于支付结算创新产品及服务所出现的问题，在监管上需形成以人民银行牵头，银监、保监、证监等相关监管部门参加的监管联动机制，对支付结算在业务创新、理财服务、消费维权等方面形成监管联动机制，了解掌握金融机构相关情况，督促机构规范运营。

四是提高支付市场参与者不合规行为的违法成本。近年来，相关银行卡领域的创新不断涌现，由于银行卡业务管理中从发卡到受理缺乏权威的业务管理规定，特别是处罚措施不严，造成银行卡业务参与各方违规成本低，出现业务纠纷责任不清，这成为目前银行卡领域诈骗、盗刷等多种案件高发而不能及时有效处理的重要原因。因此在修订《支付结算办法》升级为《支付结算条例》中，要明晰银行卡业务各环节管理主体，加大违规处罚力度。