福建省小城市培育的难点与对策

朱婷婷 郑庆昌

摘要：以小城市培育为重点推进福建省新型城镇化是立足福建城乡统筹发展实际的特色之路和必然选择。文章对福建省小城市培育影响因素及共性问题进行深入分析。提出福建省小城市培育的培育对策：明确功能定位和发展战略；行政区划调整和镇域空间扩大；增强政策支持和外部保障；转变发展理念和提升自身动力。

关键词：小城市培育；问题；对策

改革开放以来，我国小城镇发展迅速，涌现出一批经济实力雄厚、人口和产业集聚度较高、公共基础设施相对完善的中心镇，具备了一定的小城市规模和雏形。但是，由于受到现行经济和行政管理体制的制约，中心镇仍处于似城非城、似镇非镇的状况，其进一步发展面临诸多瓶颈。近几年，浙江、山东、福建等省份相继开展了小城市培育或“镇级市”试点，积极探索推动经济社会发展强镇向“小城市”转型升级。

国内学术界关于小城市培育的研究涉及多方面，但主要集中在促进镇到市的跨越的措施上。众多学者从小城市培育要素出发提出推进中心镇向小城市转型的措施，如“人口（苏斯彬）、资金（钱鹏程）（金台临）、土地（鲁建平），认为各要素不同程度上影响小城市培育进程。一些学者综合各影响因素，认为实现小城镇从“镇”到“市”的跨越发展政府要发挥主导作用，各方面要素要综合考虑。徐靓，尹维娜结合“第三意大利”案例研究的经验总结提出通过有效的公共干预及规划的引领专业化的产业集群能够实现这些小城镇从“镇”到“市”的跨越发展。李光全从经济的角度出发认为促进小城市培育要注重新型城市化与新农村建设联动，城镇集群与产业集群互动以及全面创新与全民创业驱动发展。

一、小城市培育试点的背景及概况

（一）小城市内涵及特征

目前国内已有一些专家学者对小城市培育或“镇级市”进行研究，但对于“小城市”或“镇级市”的概念、目标等还没有统一的标准。浙江省从中心镇改革与发展的角度提出小城市的概念、培育标准与目标。其主要内容是“小城市是参照基本相似中等城市的标准进行规划建设，按照城市的理念实施服务管理，比照城市经济和人口规模要求，推进集聚集约发展和人口有序集中。”

（二）国内外小城市培育实践

国外早已有把发展基础较好的小城镇培育成小城市的做法。美国国会于1968年通过新城市开发法，首批批准建立63个小城市，平均人口规模在3万人左右。韩国政府从1972年开始“小城市培育事业”计划，采取一系类政策措施，着力发展小城镇的社会与市场环境，力争把小城镇培育成辐射周边地区的生活、文化和流通中心。相较于国外的小城市培育国内的小城市培育起步较晚。2010 年4 月，中央在浙江、山东、广东等13 个省份选择25 个乡镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点，正式开启镇级市“强镇扩权”改革。2010年底浙江省率先在全省范围内选定27个社会经济发展较好的中心镇作为首批小城市培育试点，2014年12月29日温州市龙港镇被国家11部委定为首个“镇改市”试点镇。其他省份相继推出小城市培育方案：山东开展“镇级市”试点，实施扩权强镇，争取用3～5年时间，把20个左右的中心镇培育成为小城市；广东省在全省范围探索建设7个“镇级市”；陕西省确立首批4个试点镇，积极探索推动中心镇向“小城市”转型升级。

（三）福建小城市培育探索

2014年9月，福建省发布《关于促进中小城市和城镇改革发展重点任务分工方案》，提出首批选择水头、江阴、赛岐等15个中心镇开展“小城市”培育试点，条件具备的可以设立“镇级小城市”。2015年8月福建省政府办公厅出台《关于开展小城市培育试点的指导意见》，对小城市培育试点的目标、任务及措施进行了明确。从选取的首批15个试点镇的情况来看，首先这些试点镇都具备良好发展基础，其人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大，是有希望作为福建省其余小城镇的标杆的中心镇。其次，充分考虑了试点镇承接中心城区外溢城市职能及对周边乡镇的辐射带动作用。再次，从区域空间分布来看，各个市除去发展水平较高的厦门市外均有试点镇入选，呈现出沿东部沿海分布和内陆临近区域交通枢纽的特征。

二、福建省新型城镇化的总体特征

至2014年年末，福建城镇化率已达61.8%，高于全国7个百分点。福建的新型城镇化历程大致与全国相同，但福建城镇化经历了一个起点低、速度快的发展历程，主要有以下特征。

（一）高增长的发展速度

福建省小城镇建设繁荣发展，高效率地提升其人口、产业及其他要素集聚能力，1978～2013年，福建省城镇常住人口从336万人增加到2293万人，城镇化率从13.7%提高到60.8%，年均增速1.35个百分点。城镇化建设由初级阶段加速发展到中期阶段，并逐渐进入城镇体系构建完善阶段。

（二）分散化的城市集聚过程

福建省城镇化进程具有点多、高密度分布的特点。建制镇大量发展，但城镇化整体格局存在规模小、空间布局欠合理、地区发展不平衡等现象，79.4%的人口分布在沿海城镇带、城镇产业发展缓慢、经济集聚功能差等，小城镇进一步发展面临诸多瓶颈。这些都决定了福建省新型城镇化道路必然要经历由“小、散、弱”到“大、强、聚”的历史进程。

三、福建省小城市培育影响因素及共性问题分析

福建省自2010起开展小城镇综合改革建设试点，经过多年的探索和实践，全省小城镇的发展速度和质量明显提升，涌现出一批经济实力雄厚、人口和产业集聚度较高、公共基础设施相对完善的中心镇，中心强镇步入了向小城市跨越发展的关键时期。从福建省首批选取的15个小城市培育试点镇的具体情况看，各个试点镇在实际培育建设过程中，由于自然资源、区位条件、产业基础、历史文化等方面存在差异，面临着各式各样的问题，但也存在如下一些共性问题。

（一）小城市建设标准问题

2014年，福建省正式启动首批小城市试点镇培育，给出如下建设目标：争取用三到五年的时间培育和发展城市功能完善、特色明显、布局合理、治理体系健全、产业和人口吸纳能力强、以城带乡和就地就近就业成效显著的“小城市”。从具体指标看，福建省提出的建设指标与浙江省设立的16条标准相比过于笼统和粗略，如在教育、社会保障等公共服务以及社会管理等方面内容缺乏明显的考核标准和清晰的建设目标。福建省对如何全面实现试点镇向小城市跨越发展的认识还比较局限。

（二）小城市建设的发展定位与功能问题

小城市建设发展的定位问题，就是其培育主题和功能问题。小城市建设要各具特色，注重城市知名度和吸引力的培育。在功能定位上，目前很多城镇建设缺乏鲜明的特色，城镇中特色经济和主导产业基本分不清，从而导致了同质化的竞争，出现“千城一面”的现象。如何准确定位，抓住特色，因地制宜发展特色产业，激发内生活力和动力；如何将小城镇发展与文化传承相结合，留住城镇的文脉基因将是小城市建设发展最大的挑战。

（三）小城市培育试点镇与相邻镇关系的处理问题

在培育小城市时，要注重试点镇与周边相邻城镇联动发展问题。小城市的发展必须有一定范围的腹地支持，才能实现与周边相邻镇之间的良性互动，发挥增强集聚辐射作用。福建省首批选取的15个小城市培育试点镇镇域面积大小不一，有的仅有几十平方公里（如金井镇面积只有56.7平方公里）。如果不考虑与周边乡镇联动发展，这么小的区域面积显然是无法达到辐射周边城镇的需求。如果将相邻小城镇纳入培育试点范围，健全区域性的管理机构和公共设施，这不可避免地会引起一系列矛盾和阻力，因为调节试点镇与周边相邻镇之间的利益关系不是一件容易的事。考量试点镇的经济总量，还存在着如何处理试点镇与辖区经济开发区关系问题。试点镇发展存在行政体制改革与行政区划的调整的必要性。

（四）小城市培育试点镇与上级行政主体的关系问题

小城市培育涉及到省、地、县、镇四级行政主体之间的权力让渡，需要四级政府联动。福建省在关于开展小城市培育试点的指导意见中提出在保持试点镇镇级建制不变的前提下，所在县（市）政府结合试点镇自身特点和发展需求，通过直接放权、委托办理和延伸机构等方式，赋予试点镇相应的社会管理、公共服务、建设融资等管理权限，激发试点镇经济社会发展活力。但此政策弹性大，涉及利益主体包括省、地、县、镇四级行政主体，落实难度大。从实际的调研看，大部分权限仍没有有效下放。小城市培育首要处理的问题就是省、地、县、镇四级行政主体之间的权利让渡以及试点镇授权合法性及具体内容问题。

（五）小城市培育试点镇发展动力不足问题

小城市发展动力主要包括产业发展、公共服务提供水平、文化、生态发展方面。目前试点镇产业结构整体层次较低，三次产业“规模小、层次低、发展不均衡”现象突出。第一产业仍然以传统农业经济为主体。第二产业中制造业优势相对明显，例如晋江金井镇，2014年超过65%的劳动力集中在制造业领域就业，第三产业发展相对缓慢，且主要集中在传统的商贸服务业，金融等现代服务业相对滞后，高新技术产业比重偏低。

公共服务方面，试点镇公共服务体系不完善，区域辐射带动作用不明显。教育、市场、卫生等设施布局与镇区人口的集聚密度不相匹配，无法满足群众日益增长的多层次、多样化的服务需求。比如三星以上的旅馆在非城关镇的镇区中还没有建立，一类的重点高中都集中在城关镇，城镇供排水、垃圾处理站等市政公共设施不足等。

文化方面，主要是在城镇建设过程中一味追求所谓的现代化，破坏历史文化街区，忽视对城镇传统文化的保护，导致城镇历史文脉得不到延续。在生态环境方面，一方面城镇发展建设不当，对一些重要生态功能用地造成新的破坏，另一方面只考虑近期效益，引进企业门槛过低，在产业筛选、主导产业培育等方面，缺乏长期设想。这些方面都在一定程度上制约了小城市的健康发展。

四、加快小城市培育的发展路径和对策措施

（一）明确功能定位和发展战略

小城市的培育是一项系统工程，在一定的时期内完成小城市的培育，首要明确小城市功能定位，确定发展主题。试点镇在明确功能定位和发展目标时，要遵守差异化发展、特色化竞争原则，既要综合考察县域范围内整体空间布局，协调试点镇与周边城镇的发展目标，又要充分考虑各试点镇的区位条件、经济基础、历史因素、发展空间等要素禀赋优势资源等方面，对城市功能进行明确，结合本镇特色进行战略功能布局。具体如表3。

（二）行政区划调整和镇域空间扩大

建设小城市，完善城市功能，增强城市的集聚力、带动力、辐射力，必须充分考虑镇域空间问题。小城市空间要“扩容提升”，一方面注重内部挖掘，推进城镇建成区有机更新，整理发展空间。一方面适度调整行政区划，拓展发展空间。探索镇与开发区、镇与镇、镇与街道的融合，传承历史积淀，立足区位、产业、生态、文化等现实基础，因地制宜地把周边乡镇并入小城市培育范围，建立跨行政区的沟通协调机制，加强区域合作，组团发展，扩大试点镇的腹地范围。目前开展小城市培育的试点镇，在制定小城市培育方案中都充分考虑试点腹地问题，将相邻镇纳入培育范围，扩大了镇域面积。2015年南安水头、官桥和石井三镇一体联动，城镇建成区面积达60平方公里，人口达50万人，城镇化率达65%，融合发展优势培育新型小城市。

（三）增强政策支持和外部保障

小城市不同于一般乡镇，其培育发展需要省、地、县、镇四级行政主体之间相互联动、政策支持。借鉴浙江省做法，省级相关部门出台扶持政策。县（市）政府一方面要认真贯彻落实省政府对试点镇的扶持政策，另一方面要根据试点镇具体发展特点和目标，制定相关培育政策。大力支持和指导试点镇开展与小城市发展相适应的规划体制改革、户籍制度改革、土地流转制度改革、财政和投融资体制改革。试点镇针对小城市的发展规模、管理权限、服务职能、机构设置、人员编制等做出探索，落实专门人员，对接实施试点政策，并做好实施前的各项准备工作。充分调动社会各界的积极性和主动性，引导参与小城市试点镇建设。

（四）转变发展理念和提升发展动力

要实现小城市培育设定的目标，首先要转变发展理念，城镇化进程是一个漫长的过程，涉及利益调整、资源优化等很多因素，需要突破许多现有的固有的方式，大胆探索实践。如发挥市、区、镇联动优势，打破行政区划，整合各类资源，在基础设施、公共服务、社会管理等方面采取联合引进、合作开发等方式，创新实践。其次还要不断提升城镇发展动力。不断提升城镇发展的动力首要解决的就是人的问题，创新户籍管理制度，放低落户门槛，加快建设让农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会的包容性机制。有序推进农业转移人口市民化。产业是城市发展的基础。在城市化建设中，要加强产业集聚，合理规划产业发展空间，提高资源利用效率，促进产业向功能区集群发展。在基础公共服务的提供上，按照小城市的标准和要求，着力加快公共交通、给排水、通信、电力等城市基础设施和公共服务设施建设，加强生态环境治理，提升污染无害处置和环境管理能力，打造宜居宜业的现代城市环境。要积极引导县（市）教育、医疗、文化等领域的事业单位向试点镇延伸拓展，逐步提高试点镇基础设施档次和公共服务能力，实现由镇向市的跨越。

新型城镇化是中国经济发展新常态的关键动力。推动具有产业或资源、政策等比较优势的重点小城镇向小城市培育发展是福建城镇化进程的一个重要环节。以小城市培育为重点，大力推进大中小城市与小城镇协调发展的新型城镇化，必然成为打造福建经济社会升级版的关键举措。

参考文献：

[1]苏斯彬.小城市培育中的人口城市化[J].浙江经济，2012（11）.

[2]钱鹏程.小城镇建设的资金困境与出路——以浙江省小城市培育试点镇为例[J].城市观察，2015（04）.

[3]金台临.小城市培育中的金融支持——结合浙江台州市中心镇培育为小城市的探讨[J].农村金融研究，2011（06）.

[4]鲁建平.加大土地资源保障力度加快小城市培育试点发展——浙江省小城市培育试点资源要素保障问题研究[J].浙江国土资源，2013（08）.

[5]徐靓，尹维娜.小城镇从“镇”到“市”发展路径——对浙江首批27个小城市培育试点镇研究小结[J].城市规划学刊，2012（07）.

[6]李光全.青岛市小城市培育的难点与对策——基于镇域经济形态城市化的视角[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2015（01）.

[7]王磊.小城市培育过程中的政府管理体制创新研究——以义乌市佛堂镇为例[D].浙江大学，2012.

[8]仇保兴.中国特色的城镇化模式之辨——“C模式”：超越“A模式”的诱惑和“B模式”的泥掉[J].城市发展研究，2009（01）.

（作者单位：福建农林大学公共管理学院）