供给侧政策背景下城投公司发展策略分析

2016-05-30刘双鹏

经济研究导刊 2016年15期

关键词：策略分析

刘双鹏

摘要：在对供给侧政策和城投公司职能进行分析的基础上，指出供给侧政策对城投公司提出的新的定位要求、市场化要求和改革要求，并基于新形势提出城投公司应实施理顺与政府关系、积极融入市场、推行改革三大策略，从而实现转型。

关键词：供给侧政策；城投公司；策略分析

中图分类号：F121 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）15-0015-04

一、问题的提出

城投公司作为政府的投融资平台，在城市发展中发挥着重要的作用。近年来，随着国家供给侧政策的出台，日益严格的土地和金融调控政策使城投公司的发展面临新的机遇和挑战。如何在供给侧改革背景下正确选择城投公司的发展方向对于城市发展至关重要，城投公司未来发展策略的选择也将对我国经济发展产生深远影响。

在如何推进新形势下城投公司的发展问题上，学者进行了大量研究。朱小蓉（2015）提出，在新形势下政府应减少行政干预、建立稳定的偿债机制、加强项目差异化投融资策略管理、创新国有资产营运机制、做好城建项目全过程跟踪控制五项策略；周新寰（2016）认为在供给侧背景下，要认清形势、理清发展思路，以融入市场为核心、以公司改革为关键进行转型；王伟等（2013）分析了城投公司的运营模式以及存在的问题，也提出了相应的建议。但就目前情况而言，针对城投公司运营模式方面的研究很多，结合供给侧背景的城投公司发展策略方面的研究很少。

本文首先将对供给侧政策进行解读、分析城投公司的功能及作用，接着提出供给侧政策对城投公司的要求，最后给出供给侧改革背景下城投公司的发展策略。研究可以为当下城投公司的发展提供借鉴，促进城市经济发展。

二、供给侧政策

（一）供给侧政策提出的背景

改革开放三十多年来，中国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，已成为名副其实的经济大国。但随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，经济发展正进入“新常态”。

我国经济进入新常态，一方面，我国经济虽然增速由速放缓，但依然保持较快的增长；另一方面，结构性矛盾突出，尤其是供给与需求的结构性错位，导致库存增加，经济下行压力增大，各种风险开始累积。自去年以来，主要的宏观经济指标之间出现背离，物价指数持续低位运行，消费持续低迷，企业利润率下降，经济增速放缓，同时以前基于总需求调节的宏观经济政策效果也出现弱化趋势，货币政策和投资拉动效果降低，经济疲态显露。为推进我国经济的全面稳固发展，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给来实现我国经济发展方式向集约化、高质量化转变。

（二）我国经济供给侧存在的问题

“新常态”下我国经济增长面临的主要问题是供需问题和结构性问题。

1.供需问题。2003年后，瓶颈产业（交通、能源）对经济的抑制明显，以至于供给结构失衡，很多高能耗的产业如钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等出现大面积亏损，出现产能过剩。为了维持经济增长，中央政府采取了投资拉动的政策，消耗了过剩的产能，并使得过剩产能进一步增长，导致结构进一步失衡。截至2015年12月初，几大行业的生产价格指数（PPI）已连续40多个月呈负增长状态，这几大行业对整个工业PPI下降的贡献占了70%～80%。

宏观经济的产业结构失衡，供需严重错误已经成为中国经济未来长期持续增长的“拦路虎”，主要表现为过剩产能作为一个巨大包袱阻碍中国经济进一步转型，同时产能过剩体现在中低端产品上，对于高端产品的供给存在不足，不能满足需求，供应体结构没能及时跟上消费结构的变化呈现结构性失衡。国内的消费市场往往以中等收入及中等以下收入人群为主要消费群体，因此内需供应体系也以面向低收入人群为主。而近几年国内经济的发展使得国内中等收入群体在数量上迅速壮大，由此引发了国内消费结构的巨大变化。生活中经常可以看到很多人希望买到高端或是高品质产品，而国内供应体系不能满足，因而只能采取“海外代购”等形式满足消费需求。

2.结构性问题。我国经济的结构性问题是全方位的结构问题，目前主要体现在产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等方面。产业结构失衡表现在低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的比重偏高，而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。区域结构的问题表现在区域人口分布不合理，户籍人口城镇化率偏低，区域发展不平衡、不协调、不公平。投入结构中过度依赖生产要素投入和外延的扩大，制度和技术进步等高级要素投入少，也导致了排放结构各种污染物排放量大，资源环境关系紧张。经济增长的动力结构上表现为过多依赖出口及政府投资。分配结构上城乡收入差距、行业收入差距、居民收入差距都比较大，财富集中度过高。针对结构性问题需要从生产供给的角度进行改革，调整产业结构和要素投入结构等，淘汰落后产能和“三高”行业，从而需要劳动力要素市场、土地市场改革，改革户籍制度和土地制度，推进城镇化进程，并进行相应的财税体制改革，完善福利保障等，促进全国市场统一，实现各种生产要素区域之间自由流动，优化要素投入结构。同时，建立生态补偿制度、自然资源产权制度等，促进各种要素包括资源和环境要素的合理利用，实现可持续的发展。在发挥市场机制配置资源的同时，政府矫正市场失灵，对外部性、公共产品以及收入分配等方面进行制度调节。

（三）供给侧改革

因此，我国经济存在的供需问题以及结构性问题要求我国亟须进行供给侧改革。推进供给侧改革，要发挥改革红利，通过制度改革促进结构调整，从而提高供给质量。通过改革，完善市场机制，进一步发挥市场机制配置资源的作用，优化要素配置，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高技术进步等对经济的贡献，更好满足需求，从而实现经济社会持续健康发展。

供给侧结构性改革的根本目的是扩大供给，提高生产力水平，更好地满足人民需要。要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构变化。

供给侧结构性改革在“十三五”时期甚至更长的时间将处于我国经济发展的战略高度上，将为我国未来经济的长远发展发挥重要作用。基于十八大提出的“释放新需求，创造新供给”的理念，结合目前我国供给侧存在的供需问题和结构性问题，政府提出了以下具体的改革内容：调整完善人口政策，夯实供给基础；推进土地制度改革，释放供给活力；加快金融体制改革，解除金融抑制；实施创新驱动战略，开辟供给空间；深化简政放权改革，促进供给质量；构建社会服务体系，推进配套改革。供给侧改革的最终目的是要增进供给体系的质量和效益，提高区域、产业、制度、产品等多个方面的竞争力。

三、城投公司及其功能分析

（一）城投公司简介

1991年我国开始出现城投公司，其全称为城市建设投资公司，其主要目的是作为地方投融资平台。一般是由各级地方政府主导，以提高城市建设的融资能力和城建资金的使用效益为目的，通过划拨土地、国有资产、债券、专项基金和税费等方式注入资产而成立的企业，是从事城市建设资金筹措、城建资产经营和城建项目建设的专门机构。

（二）城投公司功能分析

城投公司作为城市建设投融资最重要的平台，在我国社会主义市场经济改革和城市发展中发挥着重要的作用，归纳起来主要有以下几个方面：

1.配合国有企业改革。城投公司在运作过程中将配合国资委进行国企改革，协助国资委对国有企业进行劳动关系的改革和产权制度的改革。我国今年的国有企业改革的顺利实施和取得的成效与城投公司所发挥的作用是分不开的。

2.促进产权市场发育，促进国有资产的优化配置。解决我国经济中的各种结构性问题，引入社会资本、促进资本市场发育是重要的手段之一，因此对于国有资本的存量调整、资产重组已迫在眉睫。进行这项改革需要通过产权市场进行，因此构造国有投资公司来运营国有产权，城投公司应运而生。因此城投公司可以通过国有资产的经营、产权运作，来促进国有资产的流动、调整，实现国有资产的优化配置。

3.引导社会投资，提高国有经济的控制力。城投公司的资本投向代表了政府的产业政策偏向，相当于传递了一个信号，说明政府在相当长的一段时期内将大力支持和发展这些行业，这将引起社会投资的跟随城投公司主要是通过控股、相对控股和参股的方式来进行资本经营，从而就能够以少量资本控制、带动和引导大量社会资本投向，确保国有经济发挥主导作用。

4.加快打造主业，增强核心竞争力。我国的国有企业管理水平、技术水平和核心竞争力都无法与国际上大的跨国公司相比。随着经济全球化进程的加快，我国国有企业将面临重大实力雄厚的跨国公司的竞争和挑战。因此，城投公司推进城乡一体化发展战略及投资运营模式研究做大做强国有企业，增强企业的核心竞争实力，就成为城投公司的重要任务。

四、供给侧改革对城投公司的要求分析

由于城投公司在我国经济中的定位和作用，供给侧改革对城投公司在新的形势下的发展提出了新的要求，主要有以下几个方面。

（一）制度的革新要求

从我国目前的实际情况看，市场活力没有得到充分激发，主要原因就是政府对市场主体干预得太多。为了推进供给侧改革，更好地发挥城投公司的作用，要加快简政放权，让城投公司独立自主地发展。随着中国经济进一步发展，新常态的到来，也产生了对新的制度供给的需求。总的来说，就是进一步发挥市场机制在配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，矫正市场失灵，明确政府与市场的职能，政府与市场分开。

目前国内很多城投公司在职能发挥上受制于政府，政府行政干预力度大。从全国已成立的城投公司来看，多数城投公司的成立采用国有独资公司的形式，注册资本来源于政府的财政拨付。这种组建模式和管理方式直接造成我国当下的多数城投公司的经营决策和财政政策受制于地方政府以及政企不分、产权不明，这也就不可避免地造成城投公司在资产的占有权、使用权与收益权不对等的后果，同时也将造成城投公司无法充分实现融于市场经济、发挥市场功能进行筹措资金的目标，阻滞了城投公司向多元化运作模式发展的进程。

当前最重要的是明确政府的权力边界，通过制度的革新来减少政府的行政干预，同时切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。

（二）公司改革要求

国家在供给侧改革上积极推进供给方式和供给体制的革新。对于城投公司而言，供给侧改革同时包括了内部管理和外部供给，作为公共服务和公共产品的提供方，城投公司也应推进供给产品和供给体制的转变。

首先，制造业普遍出现产能过剩的现象。基础设施建设领域也深受其害，以往的需求侧刺激已很难解决这一问题，只能从企业内部的经营管理理念和供给方式进行改革。

其次，公共服务领域需求较大。随着国家经济的发展和城镇化的推进，大量的农村人口涌进城市，经过数年的投入，城市的基础设施逐渐完善，目前相对于基础设施而言，群众对社会公共服务的需求更多，越来越多的人关心教育、医疗等公共服务上。

（三）市场化要求

供给侧市场化改革的关键是合理界定政府与市场的制度方面的供给。具体说来，其核心是通过提供更有效的好的制度供给以深化市场化改革。真正落实十八届三中全会决议精神，让市场在资源配置中发挥决定性作用，以此解决政府在资源配置中越位、错位的问题，使之促进向效率驱动和创新驱动的转型，同时更好地发挥政府作用，解决政府在维护和公共服务方面缺位问题。

目前全国数千家城投公司将迎来一场变革，它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切。过去的城投公司是政府投资体制的产物，公司的投融资决策均体现了政府意志，退去政府平台的角色，就必须改变过去的管理思维，在投资项目、融资途径、企业经营各个层面实现市场化思考。

五、供给侧改革背景下城投公司的转型策略

国家的供给侧改革已经进入深水区，各项政策和方案的落实也初见成效。基于供给侧改革的大环境下，为了更好地发挥城投公司作用，推进我国城市发展和经济发展，城投公司要积极顺应国家供给侧改革的潮流进行策略的调整以谋求长远发展。现提出以下三点策略：

（一）革新制度以理顺与政府的关系

为了顺应供给侧改革的潮流，响应“制度创新”理念，各级政府在规划城市发展时，应充分赋予城投公司独立的市场主体地位。通过建立新的管理制度，实现产权、治权分离，积极推进政府由过去的投融资决策者转为服务提供的监管者。

第一，城投公司应建立新的管理制度，向企业化发展。城投公司应按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制，过去的政企一家的情况必须进行改变。

第二，城市的基础设施项目的建设应由城投公司主导。在项目开展过程中所涉及的投资、建设、管理、运营等业务都由城投公司来完成，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分、职能混淆问题。

第三，简政放权要落实。政府的简政放权应更加重视从企业生产经营全流程角度进行整体部署、全方位为企业松绑，避免各种抓大放小、抓实放虚、我抓他放等行为对改革红利的抵消，切实提高简政放权的“含金量”。通过建立新的制度，城投公司与政府的关系将有据可依，有度可量，在经营和发展过程中，政府与城投公司将各司其职，充分发挥各自的作用。

（二）实施公司改革

对于供给侧改革下的城投公司，一定要加强规范化管理，由过去的重基建轻服务转向侧重公共服务、供给体制由政府直接投资转为与社会资本合作。

首先，要优化治理结构，完善公司治理。把加强政府领导和完善公司治理统一起来，保障政府、董事会、监事会、经理层等治理主体各司其责，结合公司的实际需要设立岗位，减少编制和岗位的冗杂，实施精简化组织机构。要根据国家的政策进行制度的落实，任人唯贤，坚决不为个人私利而损害公司整体利益；在平时的业务管理和绩效考量上，形成制度体系，坚持做到有据可依，营造廉洁、高效的企业氛围。

其次，供给体制由政府直接投资转为与社会资本合作。在国家加大对投融资平台清理的新形势下，城投公司应着眼长远，按照国家宏观政策和调控方向，对现有项目重新梳理，适当调整，对不同属性的项目，采用不同的投融资策略。如对经营性项目，应积极进行市场化改革或实行特许经营权管理，吸引社会资本、民间资本参与，主要由企业通过市场自主投资、建设、经营和管理，政府不再直接投入。民资大规模进入大型基础设施领域，不仅解决了建设资金的来源问题，更重要的是促进了项目建设中市场机制的形成和完善，有助于解决基础设施建设领域长期存在的投资效率低下的顽症。

最后，要将未来的工作重心由基础设施建设转移到社会公共服务上。国内城镇化进程的加快导致大量的人口向城市涌进，这也迫使城投公司将工作重心放在基础设施建设上。如今，城市基础设施趋于完善，群众对公共服务的诉求更加明显，基于公共需求的转变，城投公司应尽快将工作重心向提供社会公共服务转移。

（三）向市场化转型

供给侧改革的核心在于降低制度成本，激活生产要素。城投公司要综合考量政策环境和市场环境，加强市场的对接和跟进。

一方面，做好基础性业务。城投公司应积极借力国家全面深化改革、新型城镇化等一系列政策利好，依托土地、房产等优质资源，强化项目规划包装，在对接抓好政府购买公共服务、政策性银行贷款的同时，加大资本市场直接融资力度，吸引民间资本参与，做好资金、产业“引进来”文章，确保资产总量、盘活存量和运营质量“三量齐升”，做大做强土地整理开发、市政基础设施投资经营、棚户区改造等基础性业务。

另一方面，开展市场化运作模式。在制定发展战略时，企业要依靠政府的政策引导、充分利用政府资源、不断调整和优化资产结构的同时，在企业的运营和管理上要坚持市场化运作，以市场化手段配置资源，充分挖掘现有资产价值，实现资产价值最大化，这是城投类企业在新常态背景下实现发展的重要基础。

总之，供给侧改革的实施将是个相对漫长、逐步深化的过程。供给侧结构性改革所具有长期性和艰巨性要求政府应下定改革决心、做好思想准备。政府目前提出的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大目标，注定将会对我国未来经济的发展产生深远影响。2016年是“十三五”战略规划的开端，供给侧改革也在逐步推进，城投公司要紧紧结合供给侧改革要求，整合资源，运用市场化手段广泛吸引社会资本参与，积极主动地向市场化转型，为推动国家和地区经济发展和实现中国梦做出贡献。

参考文献：

[1] 朱小蓉.新形势下城投公司运作模式的思考[J].财会研究，2015，（10）：67-70.

[2] 周新寰.供给侧改革助推城投公司转型发展[J].城乡建设，2016，（3）：41-42.

[3] 王伟，赵小玮，吴梅兰.城市投资公司财务运营模式及发展战略研究[J].中国证券期货，2013，（5）：170-171.

[4] 赵晓.“供给侧改革”改什么？[J].宁波经济（财经视点），2016，（1）：30-31.

[5] 贾康.“十三五”时期的供给侧改革[J].国家行政学院学报，2015，（6）：12-21.

[6] 国务院发展研究中心“国有企业改革突出矛盾与对策研究”课题组，马骏，张文魁，张永伟，袁东明，周健奇，李志能.地方投融资平台转型的方向与政策[J].国家治理，2016，（4）：42-48.

[7] 浙江省发展和改革委员会课题组，谢力群.加快推进政府融资平台转型提升[J].浙江经济，2016，（4）：14-15.

[8] 胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2016，（2）：17-195.

[9] 文建东，宋斌.供给侧结构性改革：经济发展的必然选择[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2016，（2）：20-27.

[10] 钱晓春.供给侧结构性改革引领新常态[J].现代商贸工业，2016，（4）：17-19.

[11] 孙亮，石建勋.中国供给侧改革的相关理论探析[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2016，（3）：75-82.