安徽省森林增长工程建设的思考

程光茹

摘 要：2012—2016年，安徽省实施“千万亩森林增长工程”（简称“千增工程”下同），全省累计完成造林659 666hm2，主攻丘陵、巩固山区、提升平原，取得新突破，建设成效显著。该文通过大量事实，认真总结了工程实施中的主要特点、成效，充分肯定了成功经验与做法，指出了工程建设中存在的主要问题，提出了解决问题的对策和建议。

关键词：安徽省；森林增长工程；思考

中图分类号 F326.27 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）18-0087-03

1 “千增工程”建设的主要特点

1.1 把创建活动作为“千增工程”的重要抓手，形成了整体合力 在人工造林取得显著成效的同时，森林城镇、森林村庄、森林长廊创建同步深入推进。池州、合肥、安庆、黄山、宣城市获得国家森林城市称号，有33个县市成功创建省级森林城市，367个乡镇和2 628个行政村达到省级森林城镇和森林村庄标准；全省城市绿化覆盖率达45%，人均公园绿地面积达13m2；全省城市绿化覆盖率达45%，村镇绿化覆盖率达60%，农田林网控制率达85%；建成森林长廊示范路段5 545km。

1.2 把科技服务作为推进工程建设的重要手段，提升了工程质量 开展了万名林业科技人员服务“千增工程”活动，多次修改完善工程建设规划，出台了一系列工程标准和技术导则，每年开展造林实绩核查验收，确保了工程建设质量和成效。

1.3 把国家项目作为工程建设的重要内容，突出了项目支撑 围绕推进“千增工程”这个中心，组织实施了退耕还林、长江防护林、林业血防、油茶示范林、农业综合开发生态示范和木材战略储备生产基地建设等一批国家林业重点工程项目，确保造林绿化有更多的项目支撑和资金支持。

2 主要建设成效

2.1 森林面积大幅增加 2012—2016年，全省累计完成造林659 666hm2，特别是江淮分水岭等生态脆弱地区森林面积大幅增长，安徽森林资源分布不均的局面得到了较大程度的改观。

2.2 林业产业结构得到很大的调整 各地把调整优化林业结构作为促进绿色富民的主要抓手，积极发展特色林业，推进林业结构调整，大力推行泡桐、山核桃、花卉苗木等一批经济效益高、带动各地林农增收致富的特色林业，在基地建设上取得了突破。阜阳市2012—2015年累计完成成片造林40 533hm2，其中经果林、林苗两用林造林21 833hm2。滁州市南谯区章广镇短短3a多时间，打造成枫树园、麦饭石桃园“万亩林业基地”。全椒县政府全力打造薄壳山核桃产业基地，2015年薄壳山核桃造林面积达334hm2，占全县造林面积近20%。六安市金安区瘠薄岗丘通过新法栽植发展优质毛桃，如今打造成为闻名遐迩的“花果山”，仅中店乡就发展“万亩桃园”，年产量600万kg，产值超过2 400万元。铜陵市加快油用牡丹产业发展，市政府先后出台了《铜陵油用牡丹产业发展规划》和《铜陵市促进油用牡丹产业发展若干政策》，积极打造中国油用牡丹良种繁育基地和安徽油用牡丹深加工基地。

2.3 实现生态效益、经济效益、社会效益同步拓展 在工程建设中，各地统筹林业三大效益，把植树造林与农民增收、生态文明建设等紧密结合起来，以“林业增效、农民增收”为目标，实行“区域化布局、工程化管理、产业化带动”，构建运转有序的协调机制，探索出一条发展现代林业的新路子。淮北市将造林绿化与林农增收相结合，与提升景观相结合，大力发展经济果木林，发展种植、养殖等林下经济，将“荒山”变为“宝山”，打响了“塔山石榴”、“大庄葡萄”、“和村苹果”等知名品牌，全市石榴种植面积近5 334hm2，年产值约3亿元，林农户均增收1 000元左右。全椒县八波村坝西村民组张克柱，原有1.34hm2庄稼地，一年收入只有万元左右，后来把地流转给林业公司，夫妻俩又被公司返聘做工，收入比过去增加了3倍。宣城市借力“创森”，加速推进林业产业基地建设，形成以木竹深加工、森林食品、生物制药、森林旅游、花卉苗木和野生动物开发六大产业集群，2015年全市林业总产值突破430亿元。同时，各地充分利用林下资源，因地制宜、多种模式经营林下经济，逐步把这些“风水宝地”变成“菜篮子”、“肉盘子”、“药园子”。截至目前，全省现有林下经济发展面积达67万hm2，全省从事林下经济的农业人口700万人，2014年实现产值182亿元。

3 经验与做法

3.1 坚持以上率下，全面压实责任 省委、省政府高度重视工程建设的实施，先后召开了4次领导小组会、4次造林整地现场会、1次重点县调度会，省委省政府领导亲自对工程建设进行部署安排。每年春节后上班伊始，全省就组织开展“千增工程”“植树造林周”活动，省党政军领导带头参加义务植树劳动。省政府把开展造林绿化、促进森林增长作为生态强省建设的首要任务，对工程建设一年一考核、一年一通报，并纳入对各级政府年度目标考核之中。省、市、县逐级签订目标责任书，强化造林责任，完善奖惩办法，真正做到责任全覆盖、管理无真空。整地、造林期间，省政府分管领导多次听取工程建设情况汇报，深入市县调研指导。省领导小组办公室派出多个督查组，邀请省直有关部门参加，分别由省林业厅厅级干部带队，分片包干，赴各市进行督查。省领导小组办公室每10d对工程建设进度进行1次通报。各地也制定了一整套检查考核办法，分片包干督查，强化推进力度。

3.2 坚持科学规划，拓展造林空间 立足安徽省森林资源总量不足、分布不均的实际，在深入调研、充分论证的基础上，省林业厅及时制定了《安徽省“千增工程”总体规划（2012—2016年）》，并经省政府批准，以省政府办公厅名义印发。在工程实施过程中，根据各地意见，按照因地制宜、实事求是的原则，省政府及时调整了工程建设规划任务。规划确定了“主攻丘陵、巩固山区、提升平原”的总体思路，确立分区施策，实现分区突破，重点实施丘陵增绿突破、山地造林攻坚、平原农田防护林提升等三大造林工程。各地结合区域和林情特点，统筹生态与民生，把森林增长工程与美好乡村建设相结合，与交通、水利等基础设施建设相结合，与农业结构调整相结合，与“三线三边”环境治理相结合，统筹城镇村庄、山路田渠，最大限度挖掘造林潜力，细化落实造林任务，有效解决了“树往哪里栽”的问题。江淮丘陵地区重点向缺水易旱的丘陵岗地要空间，扶持发展高效经果林，促进产业结构调整。皖北平原地区在农田水利、土地治理、农业综合开发等项目规划中统筹考虑造林规划，落实造林地块，确保植树造林与项目建设同步推进。皖南、皖西两大山区统筹安排森林增长与美好乡村、特色林园、旅游景点等建设，在绿色质量提升上做文章，破解造林用地难题。

3.3 坚持质量标准，强化技术服务 省领导小组及其办公室、省林业厅制定印发了安徽省造林技术导则和石质山地造林、血防工程造林等7个技术导则与标准，研究出台了工程建设考核办法、检查验收细则和森林城镇、森林村庄、森林长廊等考评办法，为工程建设管理提供全面技术支持和行动规范。针对工程实施过程中出现的新问题，省工程建设领导小组、省林业厅及时出台了《关于促进林苗两用林持续健康发展的意见》《关于加强油茶等木本油料造林水土保持工作的通知》等指导性意见，推进工程建设健康发展。加强省级造林核查验收，每年秋季，在各地自查的基础上，省林业厅抽调一批专业技术人员，开展为期30d以上的造林核查验收。同时，建立了多部门参与的核查监督机制，分片跟踪检查。严格实行工程建设成果“一张图”管理，对工程年度新造林验收情况及时上图标示。注重改进和加强技术服务。2013年以来，全省组织开展了万名林业科技人员下基层服务“千增工程”活动，省林业厅派出24个专家组深入各市和16个重点县巡回指导，建立长期联系制度，每名专家至少建立一个33.34hm2以上的联系点，并组织专家通过网络解答群众技术咨询。林业生产季节，各级林业部门派出大量科技人员到基层一线，实行跟班作业、跟踪指导。全省特色高效经济林树种和乡土树种造林比例逐年加大，林种结构配置和造林模式更加科学，造林绿化呈现更加注重质量效益的新特点。

3.4 坚持创新机制，吸引多方投入 坚持以政府为主导，以农民和企业为主体，积极发挥财政投入的引导作用，建立多元化投入机制，调动社会资本投入造林的积极性。在争取中央专项资金基础上，省政府每年安排5亿元，用于“千增工程”造林补助。对一般成片造林按4 500元/hm2、石质山地造林按7 500元/hm2予以补助；整合省级涉林专项资金1 000多万元，对新建森林长廊、实现创建森林城市目标的单位给予奖补。各市、县也纷纷制定出台优惠扶持政策，安排专项资金投入造林绿化，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用；以市场为导向，加大招商引资力度，创新造林绿化机制，积极推广股份合作、招标承包、反租倒包等经营形式，鼓励和引导农民合作社、龙头企业、家庭林场等新型林业经营主体参与森林增长工程建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。据不完全统计，每年全省各级财政投入林业工程专项资金达到25亿元左右，吸引社会资本投入150多亿元，大户、专业合作组织和企业等新型经营主体造林占全省新造林的80%以上。

3.5 坚持部门协作，提升整体合力 省直有关部门按照领导小组成员单位分工，加强协调配合，积极投身工程建设。省军区、省武警总队、省总工会、团省委、省妇联在全省部署开展“八一林”、“工会林”、“青年林”和“巾帼林”等基地创建活动；省财政厅打破常规，每年春季造林前就将省级补助资金按计划提前下达各地；省发改委积极安排重点造林项目；省交通厅、省水利厅、省建设厅和省高速公路集团等大力开展道路、河渠沿线森林长廊建设和城镇绿化；省委宣传部专门部署春季植树造林宣传报道工作，中央及省内主要媒体积极行动，加大宣传力度，营造了良好的舆论氛围。省林业厅把“千增工程”建设作为林业工作的头等大事，全面履行省领导小组办公室的职责，举全厅、全系统之力，咬住目标，扎实推进。各级党委、政府把工程建设作为美好安徽建设的突破口、农村工作的中心任务，加强统筹协调，强化组织发动，落实保障机制，全省形成了“上下联动、分级响应、条块结合、整体推进”的强大合力。

3.6 坚持创新载体，放大活动效应 为集聚全社会各方力量和多种资源，提升城乡绿化水平，林业厅将创建活动作为推进工程建设的重要抓手，坚持规划引领、政策激励、全民动员，着力构建“四级联创、五级联动”的工作机制，积极推进森林城镇、森林村庄和森林长廊等“三项创建”活动，取得了明显成效。建成森林长廊示范段4 600km以上。2013年底，按照省委、省政府开展“三线三边”（铁路沿线、公路沿线、江河沿线以及城市周边、省际周边、景区周边等）环境治理的决策部署，省林业厅快速启动“三线三边”绿化提升行动，及时发出《关于开展“三线三边”绿化提升行动的指导意见》，组织编制了《安徽省“三线三边”绿化提升行动总体规划（2014—2016年）》，先后2次召开全省“三线三边”绿化提升行动现场会，进一步拓展了工程建设内容。2a来，“三线三边”区域环境治理取得明显成效，生态环境得到明显改善。

4 存在主要问题

4.1 部分租、占用农田造林存在复耕的隐患 林业生产周期长，而补助周期短，在补助期结束而租地造林主体还没有收益的情况下，存在一定的退林还田的隐患。

4.2 “林苗两用林”面积过大，保存难 一些公司受过去市场影响，大面积的发展林苗两用林，据统计全省已达136 227hm2，占造林总面积的20.66%。在当前苗木价格下滑、销路不畅、融资困难的情况下，风险尤为突出。

4.3 没有落实造林主体的造林地，管理困难 虽然“千增工程”绝大多数落实了造林主体，但大约还有10%左右的还是乡镇村组集体组织所有，工程后期管理跟不上。

4.4 抚育管理跟不上影响新造林的质量 由于这几年造林面积过大，且又没有相应的抚育管护资金来源，新造林地管理粗放，直接影响新造林的质量。

5 对策建议

5.1 继续安排补助资金，切实巩固造林绿化成果 由于林业周期长的特性，造林5～8a后部分林地才有经济效益，而租地造林业主面临巨大的租金和管护资金压力。“千增工程”完成以后，要全面把握国家“调结构、转方式、促升级”的机遇，研究“千增工程”建设后续林业政策。由省、市、县三级财政继续拿出补助资金，对于造林业主进行补贴，切实巩固“千增工程”建设成果，以保证新造林成林成材。

5.2 加快确权发证，拓展林业融资渠道 我省“千增工程”有很大一部分是在非林地上造林，林权证发放不快，限制了林权抵押使用的途径。要加强组织领导，真正做到领导到位，资金支持到位，技术力量到位，责任落实到位；认真研究林权证发放形式，对于在非林地上的造林可以先发地上部分的林木所有权证，推动林权证发放的进度。鼓励银行业金融机构面向林业经营主体和农户广泛开展评信授信，为林业企业、林业合作组织和农户量身定做金融产品。引导借款人建立互助合作的融资担保基金，鼓励各地建立政府主导的林权抵押融资风险补偿基金。充分发挥各级林权管理服务中心作用，为林权抵押贷款提供综合服务。

5.3 着力优化结构，提高工程建设综合效益 遵循自然规律和市场规律，坚持数量质量效益并重，把“转方式、调结构”摆到更加重要的位置。坚持适地适树适品种，合理选择造林树种，优先营造乡土树种，力求体现地方特色和历史文化传承；坚持生态效益与经济效益相统一，不断优化造林技术模式，大力发展优质高效经济林、竹林、速生丰产林、特色苗木花卉等；积极引导和鼓励发展林下种植、林下养殖和相关林产品采集加工及森林景观利用等；促进工程建设向高效、立体、复合经营的方向发展，提高林地利用率和产出率，努力实现生态增强、林业增效、农民增收。积极探索和推进林经一体化、林苗一体化、林旅一体化、林美一体化等经营模式，做到乔灌结合、针阔混交、错落有致、色彩斑斓，不断提高工程建设的综合效益。

5.4 积极创新机制，加快培育新型林业经营主体 认真落实“谁造谁有、谁经营谁受益”的政策，吸引广大农户和社会各类主体参与造林绿化。通过培育家庭林场、发展联户经营、林业合作组织或股份合作组织等，不断探索和丰富农民参与林业规模经营的实现方式，使之成为工程建设巩固的有生力量。深入推进集体林权制度配套改革，建立健全林权流转服务平台，促进林权抵押和担保，完善森林保险政策。大力发展良种种苗繁育、测土配方施肥等林业生产性服务业以及林产品电子商务等，建立健全林业社会化服务体系，为林业适度规模经营提供有效服务。

5.5 加大管护力度，坚持造林营林并举 明确造林主体，完善造林绿化管养责任制，落实造林、抚育、管护责任，提高造林成活率和林业经营效率。完善森林抚育补助政策，引导、支持、培训造林经营主体和林农主动加强森林经营，通过提高森林质量增加收入。加强林苗两用林管理，实行规范移植，确保林苗两用林生态功能和景观效果。认真谋划林业提质增效行动，巩固“千增工程”建设成果，实现林业有质量、有效益、可持续发展。