羁押必要性审查制度的完善与落实

杨柳

〔摘 要〕 刑诉法第九十三条对羁押必要性作出了规定，立法上对羁押必要性审查制度规定比较模糊，比如审查主体单一，司法实践中羁押必要性审查具体操作比较难，有些地方制定的考评规则不科学，非羁押替代措施不足，羁押必要性审查的程序不规范等。完善羁押必要性审查制度，必须完善立法，明确审查内容包括拘留和逮捕两种强制措施，审查主体包括公、检、法等机关，构建科学合理的绩效考评制度，检察机关内置业务部门之间协调配合，加强信息共享，完善监视居住等非羁押替代措施，规范羁押审查启动方式、审查期限以及救济程序，从而更好地发挥羁押必要性审查制度作用。

〔关键词〕 羁押必要性审查；羁押；法律完善；刑诉法

〔中图分类号〕D925.5 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2016）02-0067-05

刑事诉讼法第九十三条规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”国家完善羁押制度，强化人民检察院对逮捕执行的监督，体现了对人权的尊重和保障。但是，刑事诉讼法这一规定比较原则，审查范围小、审查主体单一、审查程序不规范，我们必须正视羁押必要性审查制度存在的问题，认真研究并提出意见，以期完善和落实羁押必要性审查制度。

一、我国羁押必要性审查制度的概述

（一）我国羁押制度的实施现状

羁押作为刑事拘留和逮捕的自然延续，直接限制和剥夺了犯罪嫌疑人、被告人的人身自由。长期以来，司法实践中“够罪即捕、一捕到底”成为了常态，从而导致捕后羁押率一直居高不下，这严重影响了我国司法公正的整体形象。作为一种最严厉的强制措施，执行羁押必然会使犯罪嫌疑人或被告人受到较长时间的监禁，从而也使其人生自由受到“最严重、最深远的伤害”[1]。如今大多数法治国家都已规定，羁押必须具备必要性才能实施，否则羁押是非法的。

羁押制度虽然限制和剥夺了犯罪嫌疑人、被告人一定的人身自由，但是具有其合理的社会功效。其一方面是从程序上保障刑事诉讼活动顺利进行，防止犯罪嫌疑人、被告人企图自杀或者逃跑，排除犯罪嫌疑人干扰证人作证或者串供；另一方面也起到了社会防卫的功能，有力的预防了犯罪嫌疑人、被告人再次对被害人、证人进行打击报复。但是，根据检察机关相关人员研究，我国2004年至2009年部分基层检察院的羁押率依然保持在90%以上[2]，这与其他法治国家相比，捕后羁押率则相对偏高。

（二）对我国羁押必要性审查的理解

1.羁押必要性审查是一种救济权

从法律属性来看，羁押必要性审查具有救济属性，是一种救济权，一种赋予受到侵犯的一方当事人诉诸法庭或者其它方式的补救性权利。具体来说，就是侦查机关、侦查监督部门、公诉部門或者人民法院在继续侦查、审查逮捕、公诉和审判过程中，羁押必要性审查部门根据案情变化、办案需要或者犯罪嫌疑人、被告人身体状况的不适，作出不批准延长羁押期限、释放或者变更强制措施的决定。但是，羁押必要性审查原则上不应影响办案部门正常行使撤销变更强制措施的权力。只有在发现侦查权、批捕权、公诉权和审判权内含的行使强制措施的权力可能不当时，羁押必要性审查才有发挥作用的可能。简言之，只有当公安机关、人民检察院和人民法院未依职权主动撤销案件或者变更强制措施，羁押必要性审查部门根据案情主动或者根据犯罪嫌疑人、被告人一方的申请提出释放或者变更强制措施的救济权利。

2.羁押必要性审查是一种法律监督权

人民检察院是国家的法律监督机关，刑事诉讼法赋予了检察机关在刑事诉讼过程中行使侦查监督、审判监督等职能。刑事诉讼法第九十三条明确规定，羁押必要性审查是一种法律监督权，包括对公安机关、人民法院强制措施“羁押”的法律监督权。人民检察院依法主动对案件进行羁押必要性审查，有关机关应当在期限内将处理情况通知人民检察院。因此，羁押必要性审查是一种诉讼监督权。在案件的侦查阶段，侦查监督部门应该根据案件事实变化建议侦查机关对犯罪嫌疑人予以释放或者变更强制措施；在案件提起公诉后，公诉部门可以建议人民法院对于被逮捕的被告人予以释放或者变更强制措施。为保障被告人的合法权益，检察机关应高度重视对法院决定逮捕案件的羁押必要性审查，切实履行好法律监督职责[3]。正是羁押必要性审查具有诉讼监督职能，检察机关对羁押必要性进行审查后，如果认为没必要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施，而不是一种强制性的规定。

3.羁押必要性审查是一种建议权

羁押必要性审查区别于公、检、法直接对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施的决定权，准确的说，应该是检察机关专有的一种建议权。刑事诉讼法第九十四条规定，人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。羁押必要性审查，是指检察机关对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行的一项审查保障机制。对不需要继续羁押的，检察机关应当书面建议相关部门释放或者变更强制措施[4]。但这只是程序上的权利，只对羁押的强制措施合法性和合理性进行审查，仅仅是一种诉讼程序上的监督，并不决定羁押的实体结果。

（三）羁押必要性审查的启动方式

从刑诉法第九十三条的规定理解，羁押必要性审查是人民检察院主动启动。然而，在刑诉法有关规定中还有一种被动启动，即当事人的申请，也可将这两种启动方式分为依职权启动和依申请启动。

依职权启动。人民检察院依法对犯罪嫌疑人、被告人批准和决定逮捕后，对羁押必要性进行审查是人民检察院的法定职责。刑诉法第九十三条规定人民检察院应当对羁押必要性进行审查，说明人民检察院在刑事诉讼中必须履行这一职责。然而，对于如何审查没有明确规定。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下文简称《刑事诉讼规则》）第六百一十六条至六百二十一条对羁押必要性审查作了详细的规定，侦查监督部门、公诉部门分别在侦查、审判阶段进行羁押必要性审查，监所检察部门则在犯罪嫌疑人、被告人被羁押后的全程均可进行羁押必要性审查，同时还规定了审查的六种方式。

依申请启动。刑诉法虽然没有明确规定当事人有权申请启动羁押必要性审查，但刑诉法第九十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更强制措施。这一规定实质上是对羁押必要性审查的启动。因为上述人员申请变更强制措施，必然导致被申请机关对羁押必要性的审查。《刑事诉讼规则》第六百一十八条规定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查。刑诉法第九十五规定，人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日内作出决定。可见，当事人也可以向人民法院、人民检察院和公安机关提出羁押必要性審查申请。

二、羁押必要性审查制度存在的困境

（一）法条规定不一致

修改后刑诉法第九十三条规定的羁押必要性是指逮捕必要性，但是刑诉法第七十九条规定的逮捕适用条件中并没有逮捕必要性的规定。这显然是沿续了修改前的刑诉法对于逮捕必要性的规定。修改后的刑诉法第七十九条对于逮捕明确规定了六种应当逮捕和一种可以逮捕的情形，即“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止社会危险性的，应当予以逮捕”的五种情形，以及“可能判处十年有期徒刑以上刑罚或者可能判处有期徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明”的情形，另外还有被取保候审、监视居住违反规定情况严重的可以予以逮捕的情形。在这六种逮捕适用情形中均没有提到逮捕必要性的规定。

（二）司法实践操作难

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中第六百一十七条明确规定了检察机关内部对羁押必要性审查的责任分工：侦查阶段由侦查监督部门负责羁押必要性审查；审判阶段由公诉部门负责羁押必要性审查；在监所检察工作中监所检察部门发现不需要继续羁押的，也可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。这一规定为有效保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益提供了法律依据，但是具体落实到司法实践中仍然还存在一些问题：第一，检察院的侦查监督部门案多人少矛盾突出，侦查监督部门受理审查逮捕案件仅7天时间，在7天内办案人员要阅卷，讯问犯罪嫌疑人，撰写审查逮捕意见书，汇报案件，再将案件处理情况录入检察机关统一应用软件，侦查监督部门根本无时间顾及羁押必要性审查工作，办案人员只能从案件事实和证据出发把握罪与非罪，是否具有社会危害性，从而建议作出逮捕与否的决定。第二，在公诉阶段，一般案件审查起诉时间为一个月，重大、复杂的案件可延长半个月，对于需要补充侦查的案件还可退回补充侦查二次。公诉部门对羁押必要性审查时间充足，公诉部门从案件事实与证据出发能更好地把握是否有羁押必要性。第三，监所检察部门由于没有阅卷，对案件事实及证据情况不清，对犯罪嫌疑人是否有羁押必要性不明。因此监所检察部门开展羁押必要性审查在实践过程中收效也并不理想。

（三）考评体系不科学

当前，有的地方制定羁押必要性考评细则不科学、不合理。第一，个别地方侦查监督部门考核羁押必要性审查采取以建议侦查机关变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人的数量为标准，考评衡量方式过于单一，不能完全展现羁押必要性审查工作的实际情况。第二，某些地方的公诉部门还未把羁押必要性审查纳入考评细则中。公诉部门在审查公诉案件、法院审理期间，鉴于案件事实及证据发生变化，可以进行羁押必要性审查。但是，如果公诉部门一直不把羁押必要性审查纳入考核体系当中，必然会降低其对羁押必要性审查工作的关注力度。第三，监所部门充当羁押必要性审查的辅助角色，查缺补漏，弥补侦查监督部门、公诉部门审查的缺漏。但是司法实践中，监所检察部门往往对案件事实、证据收集以及羁押情况并不了解，并且由于人员配置和专业分工不同，监所检察部门难以全面正确履行羁押必要性审查的职责。监所部门没有阅卷，无法掌握案件具体情况，此外，监所部门考评细则也对羁押必要性审查无考评要求[5]。

（四）羁押替代性措施不足

目前，在我国刑事诉讼中，羁押替代性措施种类比较单一，主要有取保候审和监所居住两种。新刑事诉讼法对这两种强制措施进行了较大篇幅的调整和修改，不仅扩大了取保候审的适用范围，而且规范了保金收取退还程序。就监视居住来说，新刑事诉讼法首次将其与取保候审相分离，将监视居住定位为减少羁押的替代性措施[6]，并且规范了其适用条件、监视方式、折抵刑期以及被监视居住人应遵守的规定。尽管如此，羁押替代性措施仍有很多地方需要改进和完善。

（五）羁押审查程序不规范

首先，羁押必要性审查的范围还不够明确，没有明确是对部分案件进行羁押必要性审查，还是对所有案件进行羁押必要性审查。从立法而言，羁押必要性审查是为了缩短不必要的羁押期限，那么就不应当限制案件的审查范围。但是，从司法实践来看，羁押必要性审查的重点应放在过失犯罪、有从轻或减轻处罚情节，当事人双方达成谅解协议，积极退赃的轻微刑事案件。其次，审查主体过窄。刑诉法对羁押必要性审查规定主体为人民检察院，这与人民检察院行使逮捕批准权和决定权息息相关，是检察机关的法定职责。然而，刑诉法也规定人民法院有逮捕决定权，在决定逮捕犯罪嫌疑人、被告人后，人民法院也应对逮捕必要性进行审查。公安机关除应对拘留进行必要性审查外，对逮捕也要进行必要性审查。再次，审查期限、流程不规范。目前，各界对检察机关应当在什么阶段启动羁押必要性审查还存在不少争议。有学者认为，羁押必要性审查应当有一个科学的周期，建议审查周期为一个月[6]。有的认为，在逮捕后二个月内仍应该对羁押必要性进行审查。笔者认为，应采取定期与不定期相结合的审查方式。此外，羁押必要性审查结果的救济程序还不够明确，当事人提出变更羁押审查请求时，有的地方是由侦查监督部门统一审查，有的地方则是由控申部门复核后直接回复当事人。

三、羁押必要性审查制度的完善

（一）完善立法

刑诉法第九十三条规定逮捕羁押必要性审查，立法、司法解释应明确羁押必要性审查是否针对逮捕的三个条件进行审查。根据相关国家立法经验，对羁押必要性审查的内容依然是证据要件、刑罚和社会危险性要件，尤其侧重社会危险性审查。随着案件诉讼进行，犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实愈能被充分证明，犯罪嫌疑人可能判处的刑罚也能有大概的了解。笔者认为，立法上应当明确，逮捕羁押必要性审查侧重于羁押必要性审查。

（二）加强部门之间协调配合

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百一十七条明确规定了检察院对羁押必要性审查工作的内部分工：侦查监督部门、公诉部门和监所部门应在考评细则的协调指导下，相互配合、共同协作，积极开展羁押必要性审查工作。侦查监督部门应克服案多人少的困难，重点对附条件逮捕案件、经济犯罪案件、事实比较清楚、有法定或酌情从轻处罚情节的案件进行审查。定期指派专人主动与侦查机关进行沟通，及时了解案件办理情况。其次，公诉部门在案件起诉或者案件在法院审理过程中，及时根据案件事实，可能判处的刑罚基础上主动提出羁押必要性审查的建议，充分发挥案件在公诉、审理时间长的优势，及时对羁押必要性进行跟踪审查。再次，监所部门在履职过程中，根据当事人申诉或者在工作中发现的情况，及时向侦查监督部門或公诉部门提供羁押必要性审查的相关线索。

（三）制定科学的考评机制

科学合理的考评机制对于刑事司法公平、公正具有重要意义，现行的考评制度使办案人员与案件办理结果产生了利害关系，应取消捕后判轻刑率的绩效考评规定。将羁押必要性审查纳入侦查监督部门、公诉和监所部门目标管理考评中。改变以建议侦查机关变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人、被告人数量为唯一考评指标，适当考虑羁押必要性审查的实际收效。比如，以最终变更了强制措施或者释放了犯罪嫌疑人的建议比例作为考核依据。

（四）完善非羁押替代措施

目前我国羁押的替代措施有取保候审和监视居住两种，新刑诉法把监视居住作为逮捕的替代措施，并对监视居住作了较大的调整和修改，使捕后无继续羁押必要性的人变更为监视居住的机会大大增加。但是，新刑诉法虽然完善了取保候审期间应当遵守的规定，如不能进入特定的场所、不能从事特定的活动等，但是并没有完善取保候审的监督办法和保证方式。实际操作中，没有羁押必要性的人变更为取保候审的机会也很小，即没有发挥出取保候审这一非羁押替代措施的有效作用。因此，应当进一步加大对取保候审法律条文的扩大解释，扩大保证人范围，另一方面采取必要的监控措施，使办案人员敢于变更强制措施。

（五）规范羁押必要性审查程序

羁押必要性审查存在审查范围小、主体过于窄等问题，必须通过立法或者司法解释等措施予以完善，以使这一保护公民人身权利的规定更加有效和便于操作。

审查范围应扩展为拘留和逮捕两种羁押措施。拘留作为一种临时性羁押措施，具有应急性、时限短等特性，在时间上应严格控制，但刑诉法规定对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，可以延长至三十日。因此，对于如此长时间的拘留措施应当纳入羁押必要性审查的范围。其一，对拘留措施本身的审查。侦查机关在立案侦查之后，对犯罪嫌疑人采取强制措施时就面临着一个是否羁押的问题，这其中包含着对羁押必要性审查。司法实践中很多犯罪嫌疑人并没有被拘留，说明拘留非必要性必然存在。其二，对上述三种特殊情形的案件在经过一定时间的侦查后，拘留的情形可能发生变化，而导致拘留的必要性不再存在。侦查机关将羁押措施改为非羁押措施，其中就有此情形。其三，拘留是侦查机关自行采取的羁押措施，在移送审查批准逮捕前存在监督空白区。因此，侦查机关理应主动或根据当事人申请对羁押必要性进行审查。从法律上对此进行明确的规定有利于促使侦查机关履行对羁押必要性的审查职责。

审查主体应扩展为公安、检察院、法院三个机关。将羁押必要性审查的主体扩展为公、检、法三机关，可以充分发挥刑诉法规定的公、检、法三机关相互制约的作用，贯彻落实刑诉法对公民人身权利的保护原则。一是根据刑诉法的规定，公、检、法三机关均有对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施的权力，作为羁押措施的决定主体对其作出的决定都必须进行必要性审查，以确保羁押的正确性，保障被羁押人的人身权利。二是根据刑诉法第七条规定，公、检、法三机关在刑事诉讼中应当分工负责，互相配合，互相制约，从而保证准确有效地执行法律，对于非本机关作出的羁押决定，其他机关均有进行监督的法律义务，将羁押必要性作为相互监督的必要程序。三是根据刑诉法第九十五的规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有申请变更强制措施的权利。人民法院、人民检察院和公安机关自收到申请后，应当在三日内作出是否变更的决定。由此，公、检、法三机关均应根据当事人的申请履行羁押必要性审查的职责。

羁押必要性审查应延伸到侦查、审查逮捕、审查起诉和审判四个阶段。既然羁押措施存在于刑事诉讼的各个阶段，其必要性审查就应当体现于各个诉讼阶段中，而不应当仅局限于人民检察院作出逮捕决定之后。具体而言，一是侦查阶段。侦查机关在立案之后终结之前对采取了羁押措施包括拘留和逮捕的案件始终要进行羁押必要性审查。二是审查逮捕阶段。人民检察院受理侦查机关移送审查批准逮捕案件，其中一个重要内容就是对逮捕必要性进行审查，修改后的刑诉法虽然对逮捕条件没有逮捕必要性的规定，但必要性仍然体现于法条之中。此阶段一直沿续到案件移送起诉之前，并由人民检察院审查批准逮捕部门负责。三是审查起诉阶段。案件移送审查起诉之后，人民检察院公诉部门对案件进行审查起诉，其中包含了羁押必要性审查内容。此阶段是羁押必要性审查的主要阶段，因为案件经过侦查，犯罪事实和证据基本查清，对羁押必要性审查的依据比较充分，能够作出客观公正并有利于刑事诉讼顺利进行和保护公民人身权利的判断。四是审判阶段。案件提起公诉之后，人民法院依职权或申请对羁押必要性进行审查。人民检察院公诉部门仍应继续履行这一职责，这不仅是羁押必要性可能在审判阶段发生变化，还因为人民法院可能在审判阶段对被告人采取逮捕措施，对此进行羁押必要性审查是人民检察院履行刑事审判监督的职责之一[7]。

四、羁押必要性审查制度的落实

（一）树立优先考虑不予以羁押的理念

司法实践中，侦查机关都保持较高的羁押率。开展羁押必要性审查要树立优先考虑不予以羁押的理念。开展羁押必要性审查也要充分保障侦查机关办案需要。充分发挥羁押必要性审查监督职能，对那些案件事实清楚、主观恶性不大、有法定从轻或酌定从轻处罚情节、社会危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，及时发出变更强制措施建议书。羁押必要性审查目的是保障人权，对于那些不符合变更强制措施的严重暴力犯罪案件，打击犯罪、维护社会稳定是司法公正的宗旨。树立优先考虑不予以羁押重点针对无社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人。

（二）建立案例指导制度

我国是成文法国家，当前各地正在尝试公平、公正进行羁押必要性审查工作，最高人民检察院可收集全国各级检察机关典型的羁押必要性审查的案例，在充分分析案件发展事实、具体情节变化和人身危险性变化的基础上，依据相关法律得出不予羁押的结论，指导全国羁押必要性审查公正健康、有序开展。

（三）尝试建立羁押必要性审查激励机制

尝试建立羁押必要性审查激励机制，将羁押必要性审查工作开展情况纳入上级院对下级院的检察业务考评范围，制定科学合理的考评标准，把考评结果作为评先争优的参考依据。将羁押必要性审查制度纳入公诉、监所的重要考评标准，同时加大对羁押必要性审查探索工作，对于开展羁押必要性审查个人成绩突出的给予表彰。

[参考文献]

[1] 林钰雄.刑事诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，2005：281.

[2] 但 伟.试析羁押必要性审查与看守所检察[J].人民检察，2010（24）.

[3]蒋世强.拓展羁押必要性审查监督视野[N].检察日报，2014-08-18.

[4] 李国明，晏向华.论检察机关法律监督权的法理和现实基础[J].现代法学，2011（6）.

[5] 叶 青.羁押必要性审查工作模式探索[J].人民检察，2014（16）.

[6] 陈光中，卞建林，等.刑事诉讼法专家笔谈[J].中国司法，2012（5）.

[7] 万 春，刘 辰.羁押必要性审查制度的思考[J].人民检察，2012（16）.

责任编辑：徐 芳