关于行政事业单位大额资金使用管理制度的探讨

吴青

摘要：行政事业单位建立大额资金使用管理制度是科学决策、民主决策和预防腐败的必然要求。根据笔者多年的工作经验，对行政事业单位如何建立一套行之有效的大额资金管理制度，谈点想法。

关键词：行政事业单位；大额资金；管理制度

一、建立大额资金使用管理制度的现实意义

首先，建立和完善大额资金使用管理制度是行政事业单位科学决策的内在要求。科学决策要求行政事业单位的决策人员要全面考虑决策的影响因素。任何管理人员都不可能掌握决策所需具备的全部专业知识，这就要求决策过程中要让不同专业背景的人员充分发表意见和建议，从而通过集思广益，力求达到科学决策。

其次，建立和完善大额资金使用管理制度是行政事业单位实现民主决策的重要途径。民主决策是现代管理的必然要求。通过大额资金使用管理制度的建立，大额资金使用的用途、资金额度所依据的标准等，都要在领导班子集体会议上拿出来供大家讨论和检验，这有利于防止决策过程中主要领导独断专行，从而达到防止决策失误的目的。

最后，建立和完善大额资金使用管理制度是行政事业单位预防腐败的有效机制。不可否认，部分行政事业单位的领导政治素质还不够强，存在追求个人私利的现象，利用手中权力进行腐败。这就要求建立有效的预防机制，防止个别人利用职务之便进行钱权交易。大额资金使用管理制度的建立，为有效预防腐败提供了制度性保障。

二、行政事业单位大额资金使用管理制度的政策依据

行政事业单位大额资金使用管理制度的政策依据来自两个方面：一是2005年中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》）。二是2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。

中共中央制定的《纲要》，目的在于加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使。为了加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，《纲要》规定了凡是属于重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体做出决定。这一制度通常简称为“三重一大”制度。由此各级领导班子都应当遵守“三重一大”事项的集体决策制度。毫无疑问，行政事业单位也必须遵守《纲要》中提出的“三重一大”事项由领导班子集体决定的制度。

为了贯彻落实《纲要》精神，2010年7月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，对国有企业的“三重一大”事项决策的基本原则、“三重一大”事项的主要范围和决策的基本程序做出了规定。这里的“一大”是指大额度资金运作事项，主要包括国有企业年度预算内大额度资金调动和使用、超预算的资金调动和使用、对外大额捐赠和赞助等事项。对于行政事业单位如何建立健全大额资金使用管理制度，在财政部2012年制定的《规范》出台之前，并没有做出统一的规定。

2012年财政部制定的《规范》要求：重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。由此可以看出，行政事业单位有关重大经济事项必须经单位领导班子集体研究决定。然而重大经济事项的标准没有明确的界定。这给《规范》的执行带来不便。尽管如此，大额资金使用肯定属于重大经济事项，这是毫无疑义的。

三、大额资金使用管理制度的主要内容

行政事业单位在建立本单位大额资金使用管理制度时，对于大额资金的界定、大额资金使用决策基本原则和基本程序，存在着不同的理解。这些大额资金使用管理制度所涉及的主要内容，需要认真研究，对于一些模糊的认识，需要加以明晰。

建立大额资金使用管理制度，首先必须确定大额资金的起点。如何确定大额资金的起点是大额资金使用管理制度的最基本的问题。当一个单位使用某一额度以上资金时就必须经过领导班子集体研究和讨论，这一额度就是所谓的大额资金的起点。很难对行政事业单位的大额资金给出一个统一的标准。对于大额资金，可以从以下几方面进行理解。首先大额资金是一个相对的概念，不同资金规模的单位，对大额资金有不同的标准。对于资金量较小的单位而言，10万元就是很大的数量；而对于资金量大的单位而言，10万元就不是一个很大的数量。如果将10万元作为大额资金的起点，那么资金量大的单位，需要领导班子集体研究的事项就会太多，领导班子开会需要研究的事项太多，反而不利于工作的开展。其次大额资金与资金的具体用途有关。即便在同一单位内部，不同的经济活动所使用的资金数量也有所不同。例如，购置重要的专业设备，可能需要几十万元；而一次招待费用可能仅需要几百元或几千元。对于购置专业设备这样的业务，动用几百万可能也是很正常的；对于行政事业单位而言，如果一次招待费用超过上万元，可能就是一个令人吃惊的数量。很难区分这两项活动，哪个重要，哪个不重要。所以具体到某个单位，还要看资金用于什么方面的支出。不同用途的资金，大额资金的起点额度应当采取不同的标准。

建立大额资金使用管理制度，必须明确大额资金的界定主体。行政事业单位大额资金起点的确定主体也是大额资金使用管理制度的基本问题之一。由谁来确定大额资金额度标准，可以参考国有企业大额资金管理的办法。国有企业的大额度资金事项，是指超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。也就是说，国有企业的大额资金事项，一是企业自身根据自身的实际情况确定的额度，二是由履行国有资产出资人职责的机构规定一个额度。超过规定的额度，就是大额资金。作为行政事业单位，根据不同业务的特点，自身可以确定不同业务方面的额度标准，也可以由上级部门确定不同业务方面的额度标准，超过了规定的额度标准即为大额资金。

建立大额资金使用管理制度，必须根据资金的具体用途来确定大额资金。根据单位的实际情况来确定具体事项的大额资金是一项基本原则。大额资金额度标准偏低，会导致资金使用审批程序复杂化，需要领导班子集体研究的事项过多，从而浪费不必要的资源。大额资金额度标准偏高，则会导致应当采取领导班子集体决策的事项，不能通过会议形式进行集体决策，从而增加了资金使用风险；甚至成为一些领导滥用权力的工具。

建立大额资金使用管理制度，必须确定大额资金使用决策的形式。行政事业单位大额资金使用进行集体决策的方式，本不是一个需要讨论的问题。然而，现实经济生活中涉及集体决策的方式有时就成了一个纠缠不清的问题。部分行政事业单位，在进行集体决策时，采用领导班子成员会签的方式进行。部分单位的负责人认为会签也是一种集体决策方式。集体决策的方式，应当是召开领导班子全体成员会议，对涉及的事项进行研究和讨论，并在大多数参会人员形成一致意见时，才能形成决定。采用会签形式，缺少了研究和讨论过程。会签过程中有可能出现不同意见，这种情况下该如何进行处理？前面会签过的人，不知道后面会签的人有不同意见，最后会签的人，通常是单位主要负责人，如果对不同意见采取不闻不问的态度，视会签过程为决策过程，这会让主要负责人有空子可钻，没有起到领导班子成员相互监督、相互制约的目的。笔者认为，会签仅仅是让会签的人了解情况并表达意见的一种方式，而不是集体决策的方式。集体决策的形式只有召开集体会议，没有其他形式。

四、建立和完善大额资金使用管理制度应注意的问题

建立和完善大额资金使用管理制度，应当充分发挥专家的咨询作用。某些大额资金的使用涉及到专业领域，领导班子成员对这些专业领域未必十分了解，这就需要相关领域的专家为领导班子提供意见和建议。在领导班子进行集体决策之前，让专家对大额资金使用进行事前审核，十分必要。也可以让专家参与领导班子集体决策会议，专家在会议上提供咨询意见。这样做，对科学决策是十分有益的。

大额资金使用管理制度建立以后，关键在于制度的有效执行。制度的生命力在于执行。领导班子，尤其是主要负责人，要自觉维护制度的严肃性，切实贯彻执行制度。那种认为制度执行会给工作带来不便，使得工作效率降低的认识，都是不对的。尤其是主要负责人更不能以此为借口，不接受对权力的监督和制约。

参考文献：

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[2]李玉环.内部控制中的风险评估[J].财会研究，2007（04）.

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