景颇族信任文化对制度的影响微探

张吉 赵兴国

摘要：信任作为一种基本态度，对社会秩序的维持发挥着重要作用。信任已广泛表现于社会、经济、政治文化中，其中，政治信任的政治概念，似乎更能折射当下政治制度运作出现的问题，其对立面政治不信任标记着政治体系内政治制度哪些可为和哪些不可为。结合少数民族地方制度设计理念、制度运行机制，制度有效性不断受到政治不信任带来的影响，基于此逻辑，最终通过不断完善的制度设计来达到政治信任的社会效果。

关键词：制度；政治信任；影响

中图分类号：I207.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）23-0104-02

政治不信任作为能准确衡量政府效能和制度的标准之一，是近年来研究政治信任问题的一个新角度。学界内学者已经看到政治不信任作为政治信任对立面能解决很多问题。研究的角度多是从如何解决现实问题出发。对于少数民族地方的治理而言，基于我国民族区域自治制度与少数民族传统历史文化、习俗的互动，政治不信任更是一个复杂的问题。必须较好处理各种影响因素才能利用好政治不信任产生的积极作用。因此，少数民族地方自治不能忽视不信任，应通过健全完善制度化不信任来巩固少数民族地方自治的基础。本文以云南德宏西山乡为个案，通过分析景颇族政治不信任与制度设计理论、运作机制、执行力的互动过程，进一步了解景颇族政治不信任对制度的影响，以此通过政治不信任来推动现代少数民族地方的治理。基于此，主要从三个方面来探讨。

第一，正确看待景颇族政治不信任对制度设计理念的积极作用。塞缪尔·亨廷顿在论及政治制度时将制度看作是“稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”[1]政治制度是国家政权的性质及其组织形式的制度，要求政治实体遵守的各类准则或规范。一般情况下，政府会比较看重制度运行的过程，以此来衡量制度的设计是否达到预期效果。实际上，制度运行有赖于制度设计是否合适这一前提和基础。少数民族地方作为特殊的治理区域，其制度设计理念应该以政治部信任为前提，一定程度上能够起到制度预警的作用。景颇族作为古老的跨境民族，其历史上政治沿革历史悠久，民族传统文化及其习俗对政治发展影响深远，而我国的民族区域自治制度就是一个特别成功的制度设计理念，充分考虑到民族地方的特殊性。这为其他制度设计理念运用于景颇族生活的地方打下良好的基础。但是，制度设计理念毕竟只是停留在理论层面，有时制度在运行过程中也会有达不到预期效果从而产生民众政治不信任的现象。根据调查，样本中有80%的景颇族民众对国家现行的政治制度表示拥护，而这些民众中又有43%以上对现行制度表示不信任。通过访谈，其不信任的原因多来自于当地政府个别行为失效、制度执行不到位等涉及景颇族民众利益的问题。当然，值得肯定的是，这只是个别现象，景颇族民众的政治不信任并不是完全否认政府行为或我国政治制度，当地政府在执行政治制度时已经最大限度地确保少数民族同胞的切身利益，从民族感情上也尽力照顾和协调，以树立制度正义的好感。因此，景颇族的政治不信任恰巧能准确地反映出制度从设计到运行实践中出现的问题，反过来能进一步促进制度设计理念的不断完善。具体来说，就是要使制度设计理念达到既促进少数民族自治地方政府建构公众的信任，也要有助于公众建构其对政府的信任，从制度设计理念这一环节有效节约制度成本。

第二，在制度运作过程与政治不信任互动中健全制度常态机制。景颇族的政治制度是一种比较完整的世袭山官制度。发展至20世纪40年代末，由于贡晶贡萨山官制度的黑暗和落后性已不适应景颇族地区社会经济文化发展的需要。[2]从景颇族山官政治制度的废除到民族区域自治制度落实的历史沿革，到目前，已经产生了多种处理景颇族政治不信任问题的多种制度机制，如选举制、问责制、质询制和任期制都是政府在处理来自民众的政治不信任的基本常态机制。在本次调研中，笔者了解到，对当地所调查样本中有77%以上景颇族民众对地方政府、村委会执行这些常态机制的效果还是比较满意的。通过访问了解到越来越多的景颇族民众认识到可以借助信访、网络、电话等手段对当地官员进行监督，参与到政治生活中。当然，优势与问题同在，目前，处理景颇族政治不信任的所有常态机制中，仍然需要处理好当地政府、制度执行与民族关系三者的关系。在民族关系上，少数民族自治地方具备实现当地民族利益的最大倾斜性优惠政策。这就会使当地不同的民族主体不自觉地进入竞争状态。本次调查也发现了这样的问题。如果没有一种很好的调节措施，这种微观的选择行为可能会引起当地各民族关系紧张或是地方民族主义的衍生等恶性问题产生。因此，透明、公正、有限、高效的政府行为是促进制度运作过程与政治不信任互动中健全制度常态机制的有效环节，也是激发景颇族政治不信任对制度运作的监督、完善作用的必要条件。

第三，增强制度的有效性，提升景颇族政治信任度。政治信任与政治不信任是两个互相转换的概念，因此，在少数民族地区，民族主体的政治不信任并非是一种负面、消极的心理和态度，当地政府可以把政治不信任视为制度风险的防范，增强制度有效性，以此提升少数民族主体的政治信任度。制度有效性受到人的影响，这个要素也是政治不信任发生的基本要素，在少数民族地方，这个要素就增强了制度有效性，以此提升少数民族主体的政治信任度的突破口。通过对德宏西山乡景颇族民众的政治信任问题的调查，当地有部分景颇族人民反映在实际制度的运作中，由于政府官员在处理权力与少数民族的权利关系之间的失衡，使得有些民族权利的实现得不到平等保护，加之调整民族关系的法律法规还有很大空白，权力与权利之间还存着民族差异和矛盾，成为制约当地的制度有效性的一个因素。“制度服务于其目标并不是靠其单独地得到遵守，而靠其形成相互支持的规则群。规则形成一个系统，这个系统又会影响实际世界的现象系统。”[3]因此少数民族主体容易产生一系列政治不信任的对象就直指政府官员。因此，政治不信任影响制度有效性也应当回归到“以人为本”上。民族区域自治制度是在国家统一领导下实现各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神。然而制度在少数民族地方的执行却出现了一些问题。如笔者对西山乡景颇族民众的随访中，发现有70%以上承认有时政府官员或村委会领导在处理“本民族事务”中存在不公平现象。比如有时官员的个人态度、偏见、人情关系等都会影响制度的执行的效果，而民众一旦失去信心，就会对官员产生政治不信任，乃至对制度产生反感。这种不信任反过来会阻碍制度执行。所谓制度的有效性，简而言之就是制度能得到全面、有效的贯彻落实，进而发挥应有的规范作用。但是，从目前的少数民族地方社会管理现状看，制度并没有发挥出它应有的有效性，主要表现为制度错位、脱离实际等现象。这就使制度的不确定性暴露、民族主体对制度的可期待性变弱，最终造成对政府、制度、官员的不信任。因此，结合当地实际，做到理性制度运作，增强制度有效性。

通过分析景颇族政治不信任对制度的影响，可以得出几个结论：首先，所调查的当地景颇族民众对我国民族区域自治制度运作整体上的评价所持态度是肯定的，但在微观细节上仍有不满意的地方。这主要体现在制度设计的原本计划于制度执行的实际变化的不对称造成的，因此，政府、村委会等在执行落实国家制度时不应对少数民族的政治不信任望而生畏，而应该看到它对及时制度执行查缺补漏的促进作用。其次，对于制度来说，景颇族的政治不信任恰好起到了一定的制度预警作用，虽然是在政治信任的相对立面，景颇族的政治不信任实际上并不影响他们对国家的认同，相反却能为政府在制度执行中随时把握少数民族思想动态而完善制度和改正行为不足，最终对少数民族政治信任的提升起到促进作用。最后，少数民族地方各类环境本身具有一定特殊性，这意味着要处理好政治不信任对制度的影响问题就需要全面看问题。这是由于少数民族政治信任的影响因素非常复杂，一般的在政治、经济、文化等因素中，经济因素对国家信任取向的影响最大，这关系到少数民族的切身利益。其次是文化因素，少数民族文化对政治信任的影响来自于两个层面：一是大众外部文化、少数民族内部自有文化。少数民族内部自有文化主要来自风俗习惯和民族自身的制度文化。因此，当地政府必须处理好民族情感对政治的信任或不信任，这关系到制度的有效性。

关注少数民族政治不信任对制度的影响关系到民族区域自治制度将如何坚持和发展，这也应该是我国民族区域自治制度改革和完善中应该重视的内容之一。通过本次调查，笔者认为进一步增强民族区域自治制度对发展经济发挥着非常重要的作用，这意味着景颇族自身的切身利益能得到保障，从而实现从政治不信任到政治信任的心理过渡。同时，当地政府部门要深刻认识制度所存在的问题，了解国家的相应政策，多进行田野调查和访问，通过及时了解少数民族生活动态对制度设计、运行提出参考性方案，切实落实国家制度，真正为少数民族谋利益。

参考文献：

[1]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].华夏出版社，1988.

[2]《景颇族简史》编写组.景颇族简史[M].民族出版社，2008.

[3][德]柯武德，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京商务印书馆，2000.