我国排污权交易存在的问题与对策研究

徐伦　苑玉锋　孙亚男

摘要：为了缓解经济发展与环境保护之间日臻凸显的尖锐矛盾，排污权交易制度表现出较强的生命力。在我国即将全面启动碳排放交易背景下，文章以排污权交易作为研究对象，在分析国内外排污权交易发展情况的基础上，剖析了排污权交易复杂性、法律体系不完善、监管难度大、市场表现疲软等问题，从加大科研投入、完善相关立法、完善价格机制、建立健全排污权市场等方面提出了政府部门在实施排污权交易中的对策建议，期望文章的研究能为相关决策制定提供参考。

关键词：排污权交易；复杂性；价格机制：排污单位

一、引言

工业化进程的不断推进带来了日趋严重的环境问题，积极探索环境保护新道路、开创环保新局面是现阶段发展的重要方向。其中，对污染防治的探讨更是引发了学术界广泛关注。行政、经济和法律三种手段被认为是解决环境问题的重要策略。但在实际操作中，行政手段成本较大，法律手段对约束主体的意识要求较高，这些短板遏制了相应手段的高效执行。采用直接管制与经济手段相结合的排污权交易制度被认为是最具有生命力方式，我国自二十世纪八十年代末期便将排污权交易纳入重要议事日程，总的来说，对环境治理效果表现较为显著，但是与发达国家相比仍有较大的改进潜力，各种现实问题同样表现较为突出，本文就现阶段我国排污权交易实施状况进行讨论，分析在实施过程中面临的困境，审视形成此问题的原因。在此基础上，提出政府在排污权交易中的对策建议。

二、排污权交易的历史

Pigou认为通过税收和补贴等形式能将环境污染成本内化到企业的生产决策中，这也就是将负外部性内部化的“庇古税”，虽然在为污染控制与促使企业改进工艺上有一些较为积极的作用，但在实施过程中存在较大的困境，因其理想化的思维，必须了解社会最优产出点的边际成本为前提，而事实上，这些都是企业的私人信息，获取难度较大。Coase则对“庇古税”理论予以质疑，提出了一种可通过市场调节和界定产权来缓解环境负外部性问题的全新思路，认为在完全竞争条件下，市场交易能使资源配置达到最优，该理论一经提出便引起了许多学者和政府部门的深入探讨。1968年Dais在介绍研究水污染问题时正式提出了排污交易的思想。这一想法很快得到美国政府的关注，《空气清洁法案》的颁布将其顺利应用于实践，并取得了较好的效果。随后，汽油铅排放交易、电力行业控制酸雨计划实施SO2排放交易、NO2排污交易预算计划等顺利推行，欧盟推行的EU ETS计划。从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》再到《巴黎协议》的签订无不彰显了国际社会合作治理环境问题的决心，以及对排污权交易这一环境经济政策更为广泛的认可。

为了应对经济快速发展所带来生态污染问题，上海市闵行区在1987年率先尝试在各排放单位之间进行水污染物排放指标的有偿调配，由此开启了我国排污权交易的先河。《水污染物排放许可证管理暂行办法》的颁布标志着国家层面上将排污权交易制度提上日程，办法中明确指出区域排污单位之间可以转让水污染排放指标，并在内蒙古包头、山西太原、河南平顶山、贵州贵阳等地进行交易试点，政府部门也希望通过排污权交易这一平台，引入市场机制、运用经济杠杆来激励企业节能减排，从而达到环境保护的目的。2007年嘉兴市出台了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》建立国内首家COD和SO2排污权二级交易市场，实施首年，交易额达到五千余万。2007年5月爆发的太湖流域蓝藻污染事件给生态敲响了警钟，9月《江苏省太湖水污染防治条例》颁布，意味着排污权交易制度将在太湖流域予以实践。2008年湖北省出台主要污染物交易办法，2009年重庆市也出台细则等等，这些地方性具体文件的出台，明确了排放单位的排污指标可以有偿转移，同时也为全国范围内的排污权交易进行试点，2014年国家层面的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》对排污权交易的试点工作给予肯定，并确立在2017年基本建立试点区域排污权有偿使用与交易制度。这就意味着全国范围内的排污权交易也在加速推进，我国政府更是承诺在2017年建立全国范围的碳排放交易体系，在2030年达到碳排放峰值。

排污权交易在我国经过近三十年的探索，雖然积累了一些宝贵经验，但由于政策体制不完善等因素的存在，使得排污权交易在深入实践和推广中暴露出许多问题，来自法律、政府部门、企业自身等方面的阻力使得排污权交易在实施中常常陷入窘境，严重制约制度实施的有效性，下文就我国排污权交易具体实践中存在的问题进行细致分析。

三、我国排污权交易目前存在的问题

（一）排污权交易的复杂性

排污权交易分为初始配置与优化配置两个方面，初始配置解决的首要问题是排污权的核定。排污权自身具有多重属性，它是排污单位经排污许可获得一项权利，又是政府核准企业排污的凭证，排污权交易作为公权力安排的一种交易，其本质是政府管理部门授予排污单位使用环境这种公共资源的权力。排污权同样又是将环境进行私有化的资源，而环境容量本身就有多重属性，这也就注定排污权具有多属性。进而可以解决初始配置问题，而初始配置又涉及众多参与主体，需要兼顾各个主体的利益，同时还需考虑二级市场可能的情况，因此，初始配置是一项极其复杂的工作。在优化配置环节，排放单位之间进行排污权交易时便赋予其商品的属性，此时的排污权价值就内化到企业的生产、削减等环节。与生产技术、材料等一起构成了产品的生产要素。此外，生态环境的修复具有长期性，这也就注定了排污权交易需要多周期的过程，每周期分配又需要再次确定交易量，排污权的价值作为反映资源稀缺程度的重要指标同样需要差异化体现。而且，排污权交易过程中，由于信息的不对称性，某些企业的投机行为，也就使得政府部门在制定政策后，企业采取策略性行为。

总之，排污权交易既要保证环境资源得到有效的配置，又要兼顾交易的各个排污单位之间的利益。这也就使得排污权交易显得异常复杂，在体制机制较为完善的发达国家也无法规避此类问题。

（二）现行法律体系不健全，制度可操作性不强

从西方国家在排污权交易的具体实践来看，法律法规对排污权交易能否顺利开展的重要性不容置喙。环境治理相关法律法规的制定涉及大量工作，环境容量核定、初始分配、优化配置、监督等环节均需要法律的支撑。《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》等国家层面的法律法规只是对环境的总量控制与建立许可证制度提出要求，并未具体涉及排污权交易规范，这也就造成各省市在具体操作过程中也面临着法律基础薄弱、具有盲目性、制度的可操作性不强等问题。

（三）排污权实施过程中监管难度较大

我国环境监测能力较为局限的问题一直以来都是困扰着制度实施的原因。农业、环保等部门发布的环保信息经常有出入。污染单位排放的信息不对称，监测成本较高，对污染源的连续监测较少，管理部门督查成本较大等问题的存在，使得环境监管常常陷入“两高一低”的困境，企业不良环境行为不能得到有效控制，甚至有“政府失灵”“市场失灵”情况出现。

（四）排污权交易市场表现较为疲软

经过数年的发展，在政府部门的主导下，我国建立了多个排污权交易中心，完成了排污企业之间的排放指标交易，但从实施的具体流程来看，大多数交易都是在政府部门的引导下完成，即确定交易的价格，或者指定指导价格，并不能真正意义的市场化运行，这也就使得企业对未来的排污权交易市场供需状况不能很好预测，更可能发生企业在获得排污权后，选择储存排污权达到操纵市场的目的，陷入排污权有价无市的局面，同樣困扰着排污权交易市场的健康持续发展。

（五）排污权价格机制不能很好呈现环境资源的稀缺程度

排污权的价格将企业的生产、削减、交易等环节紧密的结合在一起，用来评判企业的生产、削减决策能否达到成本效率的一种手段，排污权价值所追求的是与自身边际污染削减成本和单位排放所带来的效益相一致。因此，在我国具体实施中，由于环境容量核定难度较大、交易需要多周期考虑、区域发展的不均衡等因素的存在，使得一些区域在实施排污权交易时制定的指导价格与价格机制脱钩，市场杠杆与竞争机制不能很好地发挥出来。进而，资源稀缺程度也较难体现。

四、对策建议

（一）加大科研投入

排污权核定技术难题、多部门监测数据不一致等问题的一个重要原因就是技术欠缺，也是排污权交易在我国发展面临诸多问题的一个瓶颈。因此，在全国范围内即将实施排污权交易的背景下，需要加大科研投入，突破技术难题，通过科研支撑排污权交易的有效实施，降低信息不对称等问题造成的损失，对污染排放物达到实时准确的监测，保障政策实施的有效性与公平性。

（二）完善相关立法

通过对相关的法律与法规进一步建设与完善，充分考虑市场自身调节与政府宏观调控的作用与效果，合理定位交易过程中政府与市场之间的关系，界定各参与主体的职责，明确各自的产权归属，使得排污权交易的各个流程变得更加标准化。明晰排污权交易中各企业的排污总量与交易需求，规范排污企业排污总量控制与交易行为。

（三）完善价格机制

在界定排污权的交易价格时，需要综合考虑目前环境状况、市场的供求情况、是否存在市场支配力问题、参与交易的企业边际污染削减成本与单位排放所带来的效益等因素，在追求社会收益最大化的同时保证区域环境治理问题得到较好的控制。因此，为避免出现排污权价格严重扭曲的情况，政府应在掌控排污权交易价格的基础上（设定交易价格的上下限），依靠市场来定价。

（四）建立健全排污权交易市场

排污权在交易的各个环节都离不开政府与市场的作用，当前实施过程中依然存在行政权力挤压市场的问题，使得直接管制与经济手段不能有机结合。政府部门应从排污权交易的角色由主体变为监督者与维护者，在充分尊重市场主导作用的同时也适时采取行政干预，防止市场支配力等问题。此外，还需要建立健全其配套措施，包括细化交易规则、信息披露、交易过程中出现问题的响应机制、完善检测执法功能、降低排污权交易成本，彻底改变目前排污权交易市场发展不景气的现状。

五、结语

排污权交易制度改革作为“供给侧结构性改革”重要的一部分，对政府职能转变、企业转型实现排污权交易市场的持续稳定发展具有重要的意义。因此，充分认识排污权交易在我国的发展状况与面临的困境，对发达国家的环境治理体系进行合理扬弃，运用各种经济与行政手段，进一步建立健全排污权交易市场，充分发挥排污权制度的优越性，实现污染总量得到较好的控制必将是我国在努力建设“美丽中国”，推进生态文明建设的进程中需要深刻思考的问题。