对后撤点并校时代农村基础教育发展的理性思考

张妍

摘要：2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出在农村地区实行撤点并校政策，该政策从萌芽、启动、全力推进到现在的暂停整顿，十年来经历了一个漫长的过程。文章主要分析了我国撤点并校政策制定的初衷及实施过程中的矛盾，立足不同角度剖析撤点并校政策实施过程中所产生的问题，诸如：学生上学成本增加，教师工作压力与负担加重，乡村文化断裂等等，基于以上分析思考后撤点并校时代我国农村地区基础教育的发展，提出相应的对策。

关键词：后撤点并校；农村基础教育；教育资源；学校布局

中图分类号：D601文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）10-0265-02

一、研究背景

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，为了提高农村地区基础教育的质量和效率，将农村地区相邻的小学进行合并，这一政策被称为撤点并校政策。自该政策公布以来，大规模的撤点并校在全国各个村镇之间如火如荼的举行。

十年来，撤点并校政策经历了一个漫长的过程：第一阶段，萌芽期，我国最早涉及撤点并校思想的政策文本是1992年8月发布的《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，《意见》指出要精减民办教师队伍，提高民办教师整体素质。这一阶段对精简教育规模进行了积极地探索，一定程度上提高了农村地区的教育质量。第二阶段，启动实施期，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的发布是撤点并校政策正式启动的标志。《决定》明确提出要调整农村基础教育学校的布局，要求小学就近入学，初中相对集中，合理规划和调整学校布局。这一阶段，撤销合并了许多教育资源薄弱的中小学，最大程度的优化了教育资源的配置，提高了农村地区的教育效率。第三阶段，全力推进期，全国各地进一步加快了撤点并校的步伐，同时问题也随之而来。因过多的撤点并校，加重贫困地区孩子的上学成本，辍学率开始上升。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出撤点并校要适应城乡发展需要，合理规划学校布局，方便学生就近入学，政府开始转向关注和调整基础教育的机会均问题。第四阶段，后撤点并校期，2012年国务院发布的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》可以视做该政策的结点，《意见》指出要坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，要严格规范学校撤并程序和行为，要积极解决学校撤并带来的突出问题。

至此，撤点并校的步伐缓慢下来，随着我国现代化水平的不断提高，我国社会、经济、文化各个方面都面临着深化改革，担负着培养人才重任的教育自然也要改革，教育要从娃娃抓起，所以尤其是基础教育改革任重而道远，如何科学合理的布局基础教育学校，既能提高教育质量又能兼顾教育公平，使教育的发展能跟上我国社会经济高速发展的步伐，这是非常有实际意义的。

二、问题提出：撤点并校政策意图与实施矛盾

（一）农村基础教育学校布局调整的原因

撤点并校政策于2001年制定，该政策是基于当时国家社会经济发展的现状和社会现实的需要而制定的，是出于提高农村基础教育质量，促进教育公平来考虑的，是多种因素共同促成的结果。

1.教育经费短缺，精简教育投入

据统计，2001年全国教育经费为4637.66亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.19%，远远的低于世界平均水平。我国的教育投入本身就不足以支撑我们这个人口大国的教育事业，迫切的需要精简教育机构、优化教师队伍、整合各方教育资源，从而促进我国教育事业的稳定发展。另一方面， 2001年国务院 《关于基础教育改革与发展的决定》详尽阐述了地方政府负责、分级管理、以县为主的教育财政管理体制。农村地区基础教育经费主要由地方政府来筹集，农村地区县级政府财力薄弱，对基础教育的投入也只能是心有余而力不足。而且，2006年取消了农业税，大大减少了乡、村两级政府的财政收入，通过撤村并乡的方式一定程度上减轻了政府的财政压力，在这一过程中许多基础教育学校随着村子一起消失。

2.学龄儿童减少，整合教育资源

农村地区学龄儿童人口数量减少，很多地区学龄儿童年龄阶段分布不均，学校正常教学活动无法开展，撤点并校成为解决这一问题的迫切需要。1982年我国实行计划生育政策以来，有效的控制了人口数量的增长，这使得新生人口数逐年下降，从而导致学龄儿童年龄分布失衡。2010年相关统计数据显示，我国0-14 岁人口数量为 22245 万人，占总人口的16.6%。另一方面，随着我国城镇化的发展，农村人口不断地向城镇转移，基础教育阶段的孩子转移的更快，城镇中心的学校在办学条件、师资力量等方面确实优于农村地区，吸引了大批学生先于家庭向城镇转移，导致农村地区学龄儿童迅速急剧减少，撤点并校势在必行。

3.提高教学质量，促进教育公平

许多调查研究都表明城镇与农村在教育水平方面差距还是很显著的，首先，教师队伍方面，城镇教师本科及以上学历的人数远远大于农村教师。由于生活条件、发展机会、工作待遇等多种因素的限制，农村地区人才流失严重，教师素质有待提高，英语、体育、美术、音乐等课程教师严重缺乏。而且，城镇学校的办学条件、硬件设施都优于农村地区的学校，据调查，农村地区学校基本上没有塑胶操场、完善的体育设施、音乐教室、多媒体设备等。鉴于城乡教育之间差距如此之大，政府也致力于解决农村地区学校所面对的问题，促进教育公平，在这种背景下撤点并校无疑是一个好的选择，既可整合教育资源又解决了农村地区教师稀缺的问题。

（二）农村基础教育学校布局调整过程的偏差

撤点并校政策本是解决农村地区教育资源浪费、提高教育质量、促进城乡间教育公平的政策，但是地方政府在实施的过程中出现偏差，导致学校的布局调整有违政策初衷，给农村地区的基础教育带来不少的问题。

首先，撤点并校政策在实施的过程中没有根据不断变化的现实情况做出相应地调整，甚至更加疯狂地不计后果的一刀切式的撤村小并乡小。在2006年之后，撤点并校进入全力推进期，问题开始显现。经过第二个阶段，已经撤掉了一批教育资源薄弱的村小，此时政府需要放缓撤并的步伐，根据学校的情况以及当时社会经济的发展状况来制定下一步的撤并计划。就如同60年代的大跃进一样，全国各地的撤点并校进入一种盲目状态。

其次，2006年国家免除农业税，对乡、村政府来说将面临不小的财政压力，而乡、村政府则采取撤村并乡的方式来解决财政问题。早在2001年国家就规定了地方政府负责、分级管理、以县为主的教育财政管理体制，乡、村学校的教育经费也是政府十分头疼的问题，因此，乡、村政府在撤村并乡的同时将村小也一并撤离，地方政府钻了政策的空子，带来的后果自然是恶劣的。地方政府在具体实施的过程中违背了中央政府制定政策的初衷，这种矛盾必将次政策推向废除的深渊，同时也反映出中央政府在制定政策时候考虑并不全面，政策实施的监测制度不完善。

三、撤点并校让农村教育面临的困境

1.学生上学成本增加

撤点并校政策导致学生上学成本增加这是显而易见的事实，同学们得到离家远的乡小读书，年龄小的孩子寄宿不能自理，大多由父母在乡小附近租房陪读，不仅增加了家庭的教育经费支出，而且减少了家庭劳动力从而减少了家庭经济来源；年龄大一点的孩子便可以寄宿，住宿费、生活费对于农村家庭来说又是一笔不小的支出；乡小由于合并，突然之间生源多了起来，学校的设施建设跟不上，学生宿舍、食堂条件差，对于孩子健康地成长学习来说非常的不利；另一方面，学生家距离学校比较远，农村地区道路崎岖且天气多变，这对孩子的安全问题造成很大的隐患，事实证明，近几年学生往返于学校家庭的途中不安全事故频发，很多家庭表都示学校撤并以后孩子上学难、上学贵。

2.教师教学负担加重，教学质量难以保证

撤点并校的大肆举行加之配套政策的不完善，对于老师的影响也是很大的。一方面，农村地区的学校有很多的代课教师，撤并学校势必会导致大部分乡村教师下岗，老师们人心惶惶，当一天和尚撞一天钟，工作懈怠，影响教育质量的提高。另一方面，乡镇学校的学生陡增，学校并没有建设新的教学楼，只能把新来的学生与原来的学生合并，这无形中增加了老师的教学负担，有碍于教育质量的提高。同时，寄宿生的增加也增添了老师的额外工作压力。教师不仅要教学，还要管理寄宿生的日常生活，照顾他们的饮食起居，保障学生的人身财产安全，很大程度上分散了教师们的精力，使其无暇顾及业务成绩的提高，这对老师、对学生来说都是有很大负面影响的，也违背了撤点并校政策的初衷。

3.乡村文化断裂

学校是传播知识、传递文明的枢纽站，学校、村民和村庄一直都是以一个完整的文化生态群落的方式存在着，村民认为学校是他们生活中不可分割的一部分，对知识的崇拜和敬仰都寄托在学校上，村落学校被撤销会破坏该地区社会单位的完整性，会让村民从心底误以为该地区一个生命周期的结束，会淡化村民们的归属感。另一方面，家长一方去城镇陪读会引起相应的家庭矛盾，引发社会问题，比如离婚率增加等。同时，孩子从小就去城镇上学，远离家乡，会导致乡土认同的消失、乡村文化的断裂。而且，大多数被撤掉的学校一直都闲置着，地方政府并没有对其加以合理的利用，一定程度上也是对教育资源的一种浪费。

总之，不依据现实情况而过分的撤点并校，与之相配套的保障措施落实不到位导致局部地区教育质量下降，教育机会均等难以保障，乡村文化失去依托点等等。在后撤点并校时代，政府应该积极出台相应的政策，投入一定的人力物力和财力来解决撤点并校所带来的负面影响。

四、后撤点并校时代农村基础教育的出路

随着后撤点并校时代的到来，撤点并校所带来的问题和矛盾愈发凸显，针对这些问题，总结十年来的经验，为后撤点并校时代农村基础教育的发展制定科学合理的政策，促进农村地区基础教育的公平，提高基础教育的质量。

1.进行地区调研，确保教育政策的可行性

学生是教育教学的主体之一，任何教育改革或者教育政策的推行都应该坚持以学生为本。因此，后撤点并校时代的改革措施都要从学生的角度出发，切实做到一切为了学生，为了一切学生，那么深入村落内部，深入学生中间进行现场调研是必不可少的。要充分了解撤并地区学校的服务半径、教育成本是否合理，以便制定相应的纠偏政策。其次，要全方位、多角度的考量撤并地区政府、农民及学生的经济损益、文化损益、教育损益，尽量避免农村地区撤点并校导致的家庭贫困、社会矛盾。

2.农村小班化教学

我国社会经济发展迅速，国际地位不断提升，国际竞争实际上就是人才的竞争，而教育是培养人才的摇篮，各级政府都应当加大教育的财政投入，促进教育稳健发展。目前，国内外都在倡导小班教学，小班教学不仅有利于教师因材施教，而且能够缩小不同学生之间的差异，提高学生的成绩，从根本上解决教育公平问题。另一方面，撤掉的学校大都闲置，可以选择一部分合适的学校进行小班教学，及合理利用了这些校舍，又能主动出击应对生源减少的问题，而且还有利用带动大学生就业，可谓是一举多得的好措施。

3.监测与评估方法的多样性

评估与监测是检验一项政策实施效果的最佳途径，撤点并校之所以与其政策制定的初衷相违背一个重要的原因之一是缺乏有效的监管制度，以至于在2006年以后，地方政府为了缓解自身的财政压力而钻了政策的空子，在撤村并乡的过程中撤掉农村地区的学校。因此，为了评估的科学性，在进行政策效果评估时我们应立足于不同学科来对该政策进行全方位、立体式的评估，从而全面的检验该政策实行后在教育、家庭、社会等各个方面所产生具体效果，及时发现政策实施过程中矛盾并不断地调整政策的实施方案，切实做到一切政策皆利于民。

（作者单位：陕西师范大学）

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