国家与社会关系视角下社会治理研究

夏盈

摘 要：国家治理能力和治理体系现代化是新时期我国全面深化改革的重要内容。本文基于国家与社会关系的视角，阐述了治理理论在三个发展阶段的内涵和特征。以社会治理为例，指出其在创新治理过程中存在的三大现实误区：理念误区、主体误区和制度误区，并提出相应的理论对策。

关键词：政府治理；社会治理；公共治理；创新治理

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0086-02

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化。”而治理理论的发展大致经历了“政府治理”“社会治理”“公共治理”三个不同的阶段，其内涵的演变和国家与社会的关系紧密相连。因此，从国家与社会关系的视角来探讨国家与社会治理，对于全面深化我国改革、推进国家治理能力和治理体系现代化，具有重要的理论和现实意义。

一、不同阶段治理理论的内涵与特征

（一）政府治理

政府治理理论起源于20世纪70年代兴起的新公共管理运动，其产生与“强国家—弱社会”的政社模式相关。理解政府治理的内涵与特征时，应注重体现国家主导。

政府治理从一般意义上来讲是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。其治理对象和基本内容包括政府对自身的治理，政府对市场及对社会实施的公共管理活动[1]。而在我国，政府治理则是指在中国共产党的领导下，国家行政体制基于党和人民根本利益的一致性，维护社会秩序和安全，提供基本公共服务，实现公共利益。

政府治理的特征主要体现为：一是政府主导。政府在治理体系中扮演着绝对核心与领导的角色。二是主体单一。由于国家覆盖社会，政府几乎成为唯一的政治行为主体，掌握绝对的治理话语权。三是体制僵化。政府治理的体制模式是自上而下的、垂直的、单向的，政府集治理权责于一身。

（二）社会治理

社会治理是治理理论的重要组成部分。其产生和发展得益于自由主义的盛行和公民社会的崛起。洛克曾以社会契约为基础，指出自由主义者奉行的“市民社会先于或外于国家。”社会治理对应“强国家—强社会”的模式，社会力量迅速兴起并参与到治理过程中。

社会治理是指在一定的社会基础之上，以公民和社会组织为主体，在自治的层面上直接或间接参与对公共事务的管理，以达到公共利益的最大化。中共十八大报告指出，“我国的社会治理是在‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的总体格局下运行的中国特色社会主义社会管理。”[2]

社会治理的特征：其一，强调过程。社会治理中，公民和社会组织注重治理的过程参与，同时治理也是一个长期持续的过程。其二，治理主体多元化。社会治理模式下，治理主体涵盖了政府、公民和社会组织，治理主体的外延扩大。其二，治理方式柔化。社会治理注重以人为本，治理主体之间实现了公共权力和社会组织、公民权利之间的协调与平衡。

（三）公共治理

公共治理或称协同治理，在一定程度上，公共治理可以说是政府治理和社会治理的有机融合。相比于政府治理和社会治理，公共治理的内涵更为丰富，外延更为广泛。它是指政府及其他社会组织和个人组成组织网络，共同参与公共事务的管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的治理形式。公共治理的特征体现为：其一，从服务供给看，这是一种多元主体参与的伙伴关系；其二，从目标上看，公共治理注重结果和顾客导向；其三，从手段上看，公共治理强调充分利用契约与市场。

二、创新社会治理的现实误区

治理理论是一种关于政府与公民共治的价值追求，其诞生与发展就是一个不断实现理论创新的过程。当今，行政职能的扩展、不良行政现象的增加都要求进一步加快公共行政管理和公共行政管理理论的现代化，创新治理迫在眉睫。然而，以社会治理为例，其在创新治理过程中也存在着一些误区。

（一）理念误区

创新社会治理，构建社会治理体系需要建立在维护群众利益和实现群众权利的价值理性之上。“传统思想与现代社会文明观念融合的志愿精神是创新社会治理体系的价值基础。”[3]当前，创新社会治理的理念误区主要体现在：“地方政府把‘维稳作为社会治理体制创新的核心价值诉求，过度强调政府在“维稳”中的社会风险控制责任，各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防上”[4]，没有将社会治理的实质要求落到实处。

（二）主体误区

社会治理以现代公民社会理论、权利治理理论和权力政治理论为其根本理论基础，强调社会组织乃至公民是公共管理的主体。然而在现实情况下，党政包揽通常代替了多元参与，社会组织在参与社会治理过程中的主体地位没有得到保障。

以李连杰“壹基金计划”为例，作为国内第一家民间公募基金会，在2008年汶川地震中很好地发挥了公益服务的作用，极大地扫除了政府救灾的盲区地带。但在社会治理过程中，壹基金并不是治理主体，其只能挂靠在“中国红十字总会”下，作为一个子项目开展工作，同时接受政府相关部门的业务指导。调查显示，在汶川地震救灾募捐过程中，壹基金前期募捐所得的近5 000万资金中，基金会可调配使用的资金不足200万，其余资金全部上交中国红十字总会统一调配。

（三）制度误区

当前，创新社会治理举措大多属于短期化、即兴式，尚未通过制度化的形式加以规范和确定。同时，高层也没有着手进行顶层的制度设计。这种缺乏从战略高度出发的创新，无法满足日益增多的社会组织参与社会治理的制度需求。创新社会治理需要加强对社会组织的制度化规范和引导，将社会组织参与社会治理纳入到法制轨道上来。

三、创新社会治理的理论对策

创新社会治理是一项艰巨而复杂的系统工程。为实现这个超大规模的战略工程，我们需要牢牢把握完善和发展中国特色社会主义制度这个根本要求，始终坚持社会治理创新的正确方向，坚决破除各种不合时宜的旧观念、旧思想的束缚，及时总结地方政府实施创新治理的错误所在，从而走出创新治理的误区。

（一）理念创新，实现社会治理理论中国化

首先，进一步加快社会治理的理念创新，将实现公共利益最大化、维护公民权利作为创新社会治理的价值理念。其次，构建公民权利保障体系，畅通公民维权渠道。最后，通过深入研究西方新公共管理运动的理论成果，消化吸收治理理论的核心精髓。结合中国特色社会主义发展的现实需要，实现社会治理理论的中国化。

（二）主体创新，实现社会治理主体明晰化

社会治理体系的构建需要加快社会治理主体创新。治理主体应该涵盖政府、社会组织、公民等。首先，努力打造“三位一体”的社会治理主体模式，通过制度规范，设计各治理主体利益共享和风险共担机制。其次，通过政府权力下放，赋予社会组织和公民在社会治理中弥补政府失灵、扫除政府社会治理盲区的权利。最后，通过法律法规确认的形式，突出社会组织和公民在社会治理中的主体地位。

（三）制度创新，实现社会治理制度规范化

制度创新是完善社会治理的关键，是实现社会治理规范化和法治化的重要之举。首先，加强制度的顶层设计，优化社会组织发展的制度环境，完善社会组织成立和准入机制建设，提高社会组织的质量；其次，加快社会协同治理平台建设，为社会治理主体提供协商与合作的平台，以协同治理取代党政包揽；再次，加强对社会组织的培育和监管力度，以业务指导取代行政指令；最后，完善社会组织管理的行为规范体系建设，提升政府依法行政水平，防止自由裁量权的滥用，构建以社会主义核心价值观为引领、社会公平正义为核心、道德规范和诚信体系为基础、公民权利保障为重点的社会行为规范体系。

四、结语

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化是全面深化改革的总体目标。社会治理是国家治理体系的重要一环，也是提升我国治理能力现代化的必经之路。从国家和社会关系视角出发，梳理不同阶段治理理论的内涵与特征，分析创新社会治理的现实误区并提出理论对策则具有重大的理论和现实意义。现阶段，理念误区、主体误区和制度误区仍是阻碍我国实现社会治理的三座大山。因此，必须加快理论创新，实现社会治理理论的中国化；推进主体创新，实现社会治理主体明晰化；完善制度创新，实现社会治理制度规范化。新时期，在党的十八大，十八届三中、四中全会精神的指导下，在以习近平总书记为核心的党中央、国务院的引领下，团结全国各族人民，借改革东方劲吹之势，通过创新公共治理，进一步增进社会和谐因素，一定可以实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

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[2]张乾友.论政府在社会治理行动中的三项基本原则[J].中国行政管理，2014（6）：55-59.

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[4]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014（2）：24-28.

[5]张国庆.公共行政学：第3版[M].北京：北京大学出版社，2007.

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[8]孙福全.推进国家创新治理体系和治理能力现代化[N].科技日报，2014-11-03.

[9]薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2014（5）：52-57.

[10]戴长征.国家治理体系与治理能力建设探讨[J].中国行政管理，2014（1）：10-11.

（责任编辑：李 慧）