中美两国煤矿安全管理对比以及对中国煤矿安全管理的启示

杨泉林

摘 要：我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，煤炭生产企业的安全事故频频发生，每年死亡人数和百万吨死亡率远远高于美国，文中通过安全社会学和比较安全学简要地分析了中美两国关于煤矿安全管理的现状，对比方面主要有：煤矿安全生产状况、煤矿安全的投资、煤矿安全培训和宣传、煤矿开采方面的科技实力、安全监察体系。通过对比找出了中美两国在煤矿安全管理方面的共同点和差异性并且进一步认清我国当下的安全管理现状，学习美国先进的管理经验从而为我国煤矿的安全管理提供一定的指导性建议。最大程度杜绝因责任造成的损失或伤害，减少难以预测的自然伤害，使煤矿安全管理走上更安全更有效的发展之道。

关键词：煤矿；安全管理；综治策略

中图分类号：X 921 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2016）04-0365-06

0 引 言

目前，我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，煤炭行业约有500多万的从业者。煤炭产业的发展情况直接制约着社会和经济的进步。而这一行业，众所周知，又是一高危行业。生产企业的安全事故频频发生。据统计，我国煤炭生产过程中的死亡率是其他发展中国家（如印度）的10倍，是发达国家（如美国）的100倍。同样，美国也是世界上煤炭生产和消费的大国，但是涉及到安全生产管理，美国远远领先于中国。近些年来，美国煤炭的年产量稳定在10亿吨左右，年死亡率在30人以下，这不得不引起我们反思。

自2013年以来，我国告别了“黄金十年”的煤炭产业发展，煤炭价格连续下跌，煤炭企业经营十分困难，很多企业甚至出现了减发、缓发工资的现象。由于煤炭价格连续跳水，大多数企业都负债经营，这种情况必然会对煤矿安全生产带来一定的影响，比如安全投入资金相应的降低，部分工程人员和技术骨干的流失等。

“十三五”规划提出的供给侧改革，不仅关系经济发展，也与安全生产密切相关。制约安全生产的很多深层次问题没有得到根本解决，其根源也在供给侧出了问题。落后的生产方式，不合理的产业结构，都无形中加大了发生事故的风险。供给侧改革就是要转变落后的产能、落后的发展方式、不合理的产业结构，这对安全生产来说既是新机遇也是新挑战。因此，安全领域的变革应该和供给侧改革同步谋划、同步推进，进一步创新安全监管工作的思路和方法。在思想理念上更加强化以人为本、生命至上，由预防伤亡事故向职工的职业健康扩展，在防范手段上重点强化法治思维和风险预控观念，全面推进安全生产的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚决杜绝将效益凌驾于安全之上，守住安全底线，使煤炭企业科学发展，安全发展。

安全社会学是解决复杂的、不可量化的安全问题的有效途径。它将安全科学视为一种社会现象和社会惯例，将“人、社会、技术和本性”视为统一的研究对象。其不仅要探索如何将工程技术与方法应用在社会学的规划和管理方面，而且还要协调人、社会与自然的发展。很多学者认为，当调查安全事故的起因时，注意力应该从技术层面转移到其他因素上，例如决策、监管以及组织文化等方面。这个着重点的转变导致安全社会学框架和事故调查体制进一步的发展，使其对事故周围的组织因素和心理预兆进行调查与归类，从而可以加深对环境的理解，协助制定更加有效的预防措施[1]。

比较安全学是安全科学研究的突破口，从保护从业者不受潜在的外部危害的观点出发，基于为从业者提供舒适的安全生产、居住以及生存环境，比较安全学是对不同空间的不同事件、物体、环境、社会文化与认知进行的一种比较研究，从而揭示他们的共同点与不同点，为彼此提供参考与借鉴[2]。

1 我国和美国在煤矿安全管理的对比研究

1.1 煤矿安全生产状况的对比

1.1.1 年产煤量的对比

我国的煤炭储量占世界总储量的11%，煤炭能源占传统能源消耗的87.4%.美国的煤炭储量也非常丰富，据估计其已探明的煤炭储量世界最多。图1所示为我国和美国近几十年内煤炭开

采量和死亡人数的统计情况（来源：中国安全生产监督管理总局，美国矿业安全与健康管理局）。从图1中可以看出，我国的煤炭年生产量保持高速的增长态势，而美国的年生产量稳定在10亿吨（1 000 Mt）左右。

1.1.2 死亡率对比

从2000年以来，我国煤矿的安全生产取得了巨大的进步，百万吨死亡率（DPRMT）逐年下降。表1对比了我国和美国在2000年到2015年间采矿死亡人数和采矿百万吨死亡率的情况。2014年美国的死亡人数是16人，我国的死亡人数则达到了931人，是美国的58倍。虽然我国的死亡人数越来越少，但跟美国比较起来，这个数字依然巨大。

通过计算可以得到，在2000到2009年间，我国煤炭生产导致的平均年死亡人数是5 000人，比其他国家同期的死亡人数的总和还要多。虽然近些年来的死亡人数有下降的趋势，但是跟发达国家比起来，我国煤炭行业的安全问题仍然不可忽视，百万吨死亡率仍然太高[3]。

1.2 煤矿安全的投资对比

煤矿安全投资的不足是导致安全事故的主要原因之一，煤矿安全投资指的是为了保证煤矿安全生产所投入的人力、物力与财力等方面的费用。美国联邦政府授权美国矿业法规执行和安全管理局（MESA）负责财政预算，通过MESA来强力执行措施，美国矿山安全健康局（MSHA）制定相关的法律法规，进而保障矿工的生命安全。2000年，其预算定额达到了228 000 000美元，相比1994年增加了17%.

从20世纪80年代开始，前国家经济贸易委员会为煤炭部发放了80 000 000人民币作为一笔特殊资金。从1988年，这笔特殊资金被替换成“维修奖金”，每卖出1吨煤，就要额外收取0.5元，从而保证每年的总数在50 000 000元人民币左右。到了1992年，这笔“维修奖金”增加到每吨煤1元钱。这笔特殊的资金为保证煤矿安全起了很大的作用。根据国民经济和社会发展第9个5年规划，总共应在煤矿安上投入4 200 000 000元人民币，或者平均每年840 000 000元人民币，然而实际的投入量只有400 000 000元人民币，比之前预算的一般还要少[4]。

1.3 安全培训和宣传对比

安全教育在煤矿安全发展方面起着不可替代的作用，而且还是人才资源战略、技术创新、员工安全培训等方面实施的主要途径。美国对于相关政府、煤矿管理人员以及矿工的安全培训工作十分的重视。20世纪70年代美国的事故分析报告以及安全手册表明：85%的事故是由矿工不规范的操作造成的。美国法律规定，新矿工必须参加40人以下维持90天的顶岗实习[5]。矿工轮换时也是需要进行培训的，根据联邦煤矿健康与安全法案，如果发现矿工没有接受充分的安全培训，劳动部可以宣布他对其他矿工是有安全威胁的，并且立刻阻止其继续进行相关的活动直到他按照规定接受培训。矿工的培训计划与安排必须按照一定的法律法规，而且每个煤矿矿工的培训合格证书必须记录在案。

根据我国煤矿安全法案第26号文，采矿行业必须对矿工进行安全教育和培训，没有参加培训的矿工不允许上岗。40号文规定任何一个煤矿企业如果没有进行一定的培训工作，劳动行政部门有权命令对其整改，违犯规定者可以进行一定数额的罚款甚至追究刑事责任[6]。

美国关于安全培训的可操纵性与约束力远远强于中国，安全培训都是严格按照法律要求进行的。然而在中国，接受安全培训的人员的比例非常低，尤其是在小型煤矿，但这些煤矿都没有受到处分。为中美两国安全培训和宣传的对比见表2.

1.4 煤矿开采方面的科技实力对比

19世纪中期，美国煤矿井下作业几乎全部是手工作业。20世纪初期，由于强劲的煤炭需求，煤矿开采技术和装备有很大发展。20世纪30年代，大量事故的压力促进了安全技术装备、生产机械化的发展，1975年，美国的采煤机械化程度已达到99.7%.《1977年联邦矿山安全与健康法》规定，联邦政府每年拨款6 000万美元，用于采矿安全技术研究开发。目前，美国煤矿已广泛采用井下环境多功能计算机监测系统，如利用计算机微震监测系统预测煤与瓦斯突出[7]。

中国煤矿在20世纪之前，几乎全部采用手工作业。20世纪初期开始缓慢发展采煤机械化，但是在1985年之前，采煤机械化发展速度很慢。1986年以后，对采煤机械化投入增加，发展速度加快。1999年全国重点煤矿采煤机械化程度达到73.4%.但是我国煤矿安全基础薄弱，相当多的矿井防灾系统设施陈旧，技术装备落后和老化。40%的高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，大多数煤矿安全监测监控系统局限于监测方面，缺少监控功能。尤其是占煤矿总数90%的小煤矿生产方式落后，安全设施简陋[8]。

1.5 安全监察体系的对比

1907年，美国发生了历史上最严重的死亡事故，全国煤矿死亡3 242人。在此煤矿安全形势严重恶化的情况下，1910年联邦政府成立了矿业局，基本任务是制定安全标准、监督生产、加强检查、调查处理事故，进行安全生产方面的研究。1913年成立劳工部，安全生产管理也是其主要职责之一。1977年设立的联邦矿山安全与健康管理局。至此，美国建立了职权明确的比较完善的安全监察体系。有关法律规定，煤矿安全监察员与煤矿无任何隶属关系。任何煤矿发生3人以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处理，而须由联邦从外地调派安全监察员进行事故调查。采矿由矿山安全和健康管理局（MSHA）所监管，每4个煤矿都配备一个与采矿行业毫无关系的安全检查员并且每年MSHA的安全检查员对井下煤矿要进行至少4次的彻底检查。除此之外，矿工可以汇报违法操作并且请求额外的检查。矿工这种对自己安全负责任的态度不能受到企业的任何威胁。

1949年，中国成立了工业部下属的安全监察处，负责煤矿安全问题。文化大革命期间被关闭，1978年得以恢复。与美国安全监察员与煤矿无任何隶属关系不同，我国的煤矿监察员大多是由煤炭系统的相关人员转换而来，监察机构是相应行政级别煤炭生产单位的下属部门，因此与煤矿有着千丝万缕的联系，而且受地方保护主义干涉，不能独立监管。2000年，中国成立了国家煤矿安全监察局，负责全国的煤矿安全。2003年，国家煤矿安全生产监督管理局成为国务院的直属机构。2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局。中国的煤矿安全监察体系正在逐步完善，但新的机制能否在遏制频频发生的矿难中发挥重要作用，恐怕还需要一段时间的考验和适应。中美两国安全监管机构的对比情况见表3.

综上，通过对比我国跟美国安全管理状况，可以看出我国煤矿安全生产主要存在以下几方面的突出问题。

1）中美两国的发展都离不开煤炭，而美国的煤炭产业早已脱离事故高发阶段。虽然我国煤炭安全状况已经有所改善，但跟发达国家相比，死亡率仍然居高不下。

2）持续充足的财政预算对于煤矿安全监管和科技研发至关重要，我国应该在煤矿设立特殊的安全预算资金，政府也需要适当地为煤炭行业发放津贴进而加强安全投入。

3）安全培训在美国煤矿行业是一种自愿活动，并且以不同的形式宣传安全文化。而中国的安全教育都是强制性的。因此，需要进一步完善安全培训系统并且经常更新培训内容。

4）相比美国，中国煤矿相关的法律和规定制定的相对较晚而且不完整，政府应该积极地加大监管力度并且加强监管部门的独立性。

2 我国煤矿安全管理的因应综治策略

随着煤矿产业不断地转型升级，淘汰落后产能，安全管理也应不断提高管理效能，针对管理顽疾，安全管理应保持持久持续发力，抓住核心环节，不断探索可行性管理方略，促使管理者将安全作为企业的基本理念和企业精神自觉融入到企业文化之中。

2.1 资金投入

我国安全监督管理的投入不足，只占美国相关方面投入的60分之1，然而相关从业者却是美国相关从业者的5倍之多。因此，政府需要对煤矿安全管理及技术研发方面加大投资力度，尤其是井下开采过程中安全防范技术。当下很多煤矿采掘设备或防护设备老化，煤矿监测系统或落后或瘫痪，更新设备资金不足。众所周知，煤矿的开采都是井下开采作业，由于瓦斯、顶板、地下水的影响，煤矿的开采作业很容易发生瓦斯爆炸、冒顶、片邦、透水等安全生产事故。然而企业，尤其一些以谋取利益为根本的中小企业管理者并没有意识到这一点，不愿意引进新的安全的生产技术、设备，也没有意识到老旧或淘汰的生产设备给安全生产带来的隐患。例如，2016年4月3日，新疆维吾尔自治区喀什地区莎车县天利煤矿发生一起重大顶板事故，造成10人死亡。经初步分析，该矿井6410工作面采用国家明令淘汰的单体液压支柱π型钢放顶煤工艺，且工作面部分单体液压支柱失效，作业过程中发生了大面积冒顶，直接导致人员伤亡。加大安全投入，提高安全生产的技术水平和装备，才能实现煤矿的安全生产。企业在原有的技术基础上引进先进的采煤工艺，配置相应的新材料、新设备，提高技术装备水平。企业应该积极引进综合机械化采煤技术，配置相应的机电、采掘、运输等煤矿开采设备，以及相应的技术人才。

2.2 教育宣传

美国关于安全培训方面都是从管理者和劳动者的安全意识培训开始，使他们都时刻秉承着“我要安全”的思想。然而，我国部分煤矿相关部门将安全管理、安全培训、安全宣传作为应对上级检查的空头文章来做。有些企业建立的企业安全文化，流于形式，做表面文章，在上级部门而前邀功请赏。这些脱离员工、脱离实际的企业文化，既留不住员工心，也不会在安全生产管理过程中发挥任何作用。有些企业管理者在安全生产管理当中欺上瞒下，应付检查了事。

1）抓学习、重考查。建立企业安全学习制度，明确具体学习内容：国家或行业、企业各种安全法规；生产作业安全知识和技能；研究各类安全事故教训；各种安全管理企业成功经验；国际煤炭生产企业的先进管理经验。然后由煤炭行业对煤企管理者进行全面严格的测试，并以此作为评价企业及管理者的依据。

2）企业内部扎扎实实开展双培训活动。企业安全管理要让安全培训常态化，对各个层面的管理者进行富有成效的安全提升培训，对一线作业者进行安全意识和安全操作技能培训。企业定期邀请有关专家或企业标兵进行讲解或经验传授。

3）严格落实“一岗双责”制度。切实将绩效与安全挂钩，在“预防”上做足文章、做实文章。安全工作最重要是在一“防”字，防患于未然，管理者务必做到该说的说，该查的查，该记录的记录，该深入作业一线就深入作业一线，该预警的预警，该当即立下取措施的就采取措施。不折不扣的落实煤炭企业安全责任一票否决制，在核心利益评估体系中坚决落实安全责任事故一票否决制，在职务晋升、职称评定、绩效工资等领域予以落实。

2.3 监察管理

美国在煤矿相关监察管理方面制定了极其严格规范的法律条文和规章制度，上到政府监管，下到企业检查，都能够保证煤炭生产过程中的安全作业。对于我国来说，也应该建立健全安全生产管理体系并且还要提高企业管理者和技术人员煤矿安全生产管理水平。只有大力提高煤矿安全生产的管理水平，才能从根本上实现煤矿安全生产管理。具体来讲，井下作业场所应该保证足够的风量，工作面应进行独立通风，及时封闭采空区。在工作中如发现瓦斯局部积聚，应制定措施及时进行处理；平时加强对瓦斯、火源以及爆破的监测和管理，以免引起瓦斯爆炸。加强顶板管理，推行新的顶板支护技术，杜绝空顶作业。针对水文条件复杂或积水不明等区域，必须由专业的技术人员指导探放水。企业的管理人员加强机电设备、运输的安全管理水平等。全面提高安全生产管理水平，是减少或杜绝安全生产事故的发生的重要一环。在严查煤炭企业生产过程中，管理者务必实行“五步安全法”并做到记录明确详细，发现问题及时解决或上报[9]。

第一步，确认公共区域的安全情况；

第二步，作业人员在进入作业区后要确认作业区的安全；

第三步，专业管理人员对作业人员的确认进行核准；

第四步，专业管理人员要及时指出作业人员的违规作业行为，并分析有关事故案例及后果，回顾相关规章或标准；

第五步，专业管理人员与作业人员进行共同评价，已确认是否能安全工作。

3 结 语

无论是基于对人的生命的敬畏与关怀，还是对企业效益的珍惜和重视，安全管理都是极其重要的环节，推动生产与保障安全是煤炭企业前进的2个轮子，二者兼顾才叫科学发展。发现并解决安全管理的各种问题，并将问题分类化解，最大程度杜绝因责任造成的损失或伤害，减少难以预测的自然伤害，使煤矿安全管理走上更安全更有效的发展之路。

参考文献：

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[7] 金永飞，靳运章.中美煤矿安全状况对比分析及对我国的启示[J].煤炭技术，2015（6）：304-306.

[8] 李艳梅，张 雷.中美煤矿安全比较与借鉴[J].中国安全科学学报，2005，15（11）：44-48.

[9]田 文.王德学率队检查北京市非煤矿山整治情况[J].当代矿工，2002（3）：13.