各国养老制度引人关注

高荣伟

人口老龄化问题是世界上许多国家正在面临或即将面临的严峻的社会问题。全国人大副委员长陈竺指出，“如果说20世纪人类面临的挑战是战争的话，那么，在不发生大规模战争的前提下，21世纪人类面临的最大挑战将是老龄化。”老龄化带来了一系列的蝴蝶效应，不仅会增加养老金、医疗及福利等社保支出，同时因少子化造成劳动适龄人口减少，社会保险缴纳数量受到严重影响。人口老龄化正成为困扰全球不少国家的现实问题。

目前，美国社会中65岁以上老龄人口占总人口的14%，是典型的老龄化社会。经过长期实践，美国形成了比较完善的老年服务体系，在居家养老方面积累了丰富经验。

据调查，家中养老的理念在美国十分流行，其中既有老年人喜欢独居的原因，也有社会客观因素。在美国50个州中，有30个州要求子女在父母年迈体弱无法照顾自己的情况下赡养双亲，其余20个州则没有这方面的要求。不过，在联邦层面，从未有要求子女赡养老人的全国性法律。值得玩味的是，即使在有法律规定的30个州，赡养双亲这一规定几乎也从未实施过。其原因不外乎美国面积大，人口流动性强，子女大多不在父母身边。但更重要的是，美国老人有社会保障，他们不愿依赖子女而失去经济独立和尊严。

美国是最早实行养老金制度的国家之一，其制度包括社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性计划三方面内容，通常被人们形象地称为“三条腿的板凳”。其中企业补充养老保险已有120年的历史，它由企业设立，职工退休后每月可按其账户的积累额领取养老金，一般相当于退休时工资的10%。按积累与支付方式区分，企业补充养老保险可分为给付固定型和缴费固定型两大类。

美国发展出了一套完善的社区护理服务，给予居家养老的人以必要的支持和帮助。这种社区护理服务既有公益性质的，也有需要支付一定费用的，享受由专人负责量身打造的服务计划。社区服务还包含上门诊治、心理疏导等。除了居家养老，美国也有集中养老社区。这些社区一般集中于气候宜人的阳光地带，或者兴建于大城市人群靠近儿女工作的地方。如果老人选择集中养老，可以在退休社区或老年公寓购房，也可以在这些老年社区租房。这类老年人社区的特点是专门针对老年人来设计房屋、出行等，并且根据不同年龄、不同财力层次的老人设置不同的服务。据悉，美国有近2万家老人社区型养老机构，床位超过170万张。

美国养老制度在实施的过程中也出现了不少问题。2015年，美国老人多丽丝·兰兹曼因为费用攀升被迫搬出养老院的事件引发热议。此前，兰兹曼听从专家建议，提前做好计划。但当养老院的费用暴涨至每月1.4万美元时，这个最佳计划被扔到了一边。即便有医疗保险和社保，兰兹曼仍须每月拿出4000美元支付养老院的护理费用。她的女儿算了一笔账，才意识到母亲的存款可能不够养老，于是，她被迫让自己的母亲搬出了养老院。

美国保险业巨头金沃思金融公司称，过去5年，美国住养老院的费用涨幅是总体通货膨胀率的两倍。现在，美国养老院单间每年的费用均值为9.1万美元，上门式家庭医疗服务每年的费用为4.576万美元。由于美国养老院成本的攀升，致使多数退休老年人无钱养老。

作为世界上最早制定社会保障法的国家，德国做到了未雨绸缪。1881年“铁血宰相”俾斯麦谏言威廉一世，颁布德国历史上第一部社会保障政策，建立医疗保险制度。德国社会保障法典发展至今共有12卷，卷帙浩繁，涉及老人权益的不下5卷，从社会保险法总章，到法定医疗保险法、法定养老保险法、社会护理保险与社会救济。德国社会三种养老模式——法定养老保险、企业养老保险和个人养老储蓄中，前者比重最大，份额高达85%，涵盖全社会从业人员的90%。据德国联邦统计局报告，德国目前共有近300万70岁至80岁的老人，大约200万是需要医疗护理的病人，其中约70多万老人住在养老院，近120万人住在自己家里，由家人照料。目前德国老人有五种养老方式：居家养老、机构养老、社区养老、异地养老和以房养老，其中第一种最为普遍，第三种正在成为主流，后两种方兴未艾。但目前看，越来越多的德国老人选择异地养老。《卫报》报道，“对越来越多的德国老人来说，最后一次旅行的目的地，是东欧或是亚洲的养老院。”

进不进养老院，不仅要看老人愿不愿意，更要看能否住得起。由于老龄化問题日趋严重，德国国内的养老院费用不断上涨，服务质量却不断下降。有数据显示，到2050年，德国有1/3的人口超过60岁。老人数量的增多，使得养老院对护士的需求大增。为了填补人员缺口，德国的医科学院还特意缩短护理学课程时间，由原来的4年时间减至3年。德国黑尔德克大学护理学家克里斯提·贝因斯坦因说，由于缺少护理人员，德国许多养老院已经超负荷运转，服务质量随之大降。“一个护士通常要照顾40到60个老人”，“平均分到每个人身上，每天只有大约53分钟的护理时间，其中还包括喂老人吃饭”。

据分析，价格低廉是德国兴起国外养老热的主要原因之一。据德国联邦统计局的数据显示，2010年共有超过40万德国老年人无法负担国内高昂的养老院费用，这个数字每年以5%的速度增长。德国公司从中看到商机，将不少老人送往国外养老。在斯洛伐克、捷克、匈牙利、泰国和菲律宾，德国公司开办的养老院正如同雨后春笋般出现。这些养老院有个共同的特点：所在地人工费低廉，价格是德国国内养老院的1/3到2/3。

不过，这一做法也引起了一些社会福利组织的强烈反对。他们说：“那些曾经用毕生精力建设德国的人，正在以一种不人道的方式被驱逐出境。”媒体报道：卢德夫人住在斯洛伐克扎塔纳奥斯特弗村的一处养老院。扎塔纳奥斯特弗村是个不发达的村庄，离匈牙利很近，距离卢德夫人之前居住的德国巴伐利亚省却有700公里。不过，德国的卢德夫人并不知道自己已经在斯洛伐克生活了多日，因为她患有阿尔茨海默症。对此，德国老人颇感无奈。尽管国外养老好处不少，对于大多数老人来说，却意味着“绝望地离开”。

日本是全球老龄化问题最严重的国家之一，2025年老龄化率将达到30%。对于老龄化前景，日本厚生劳动省社保担当参事官室政策企划官森真弘说，2060年，65岁以上人口占日本总人口比例将达到39.9%。由此带来的问题是，日本老龄化步伐在全世界是最快的，并且与人口减少同步出现。自从上世纪起，日本就加紧应对这一进程。日本先后出台四部老人权益保障基本法，分别从经济收入、社会福利、医疗保健、生活护理四个方面，保障老人基本权益，无微不至。1985年，修改了《国民年金法》，创建基础养老金制度，国民年金覆盖了全体国民。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》，并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划，要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施。

面对庞大的老年人口，日本也曾建立一些大型集约型养老院，但不仅耗费大量资金，效果也一般。而且调查显示，大多数日本老人更愿意住在自家养老。1981年，东京都武藏野市引入以房养老的“倒按揭”制度。2002年，日本厚生劳动省以各地福利部门为主体，正式向全国推广实施。

日本以房养老制度的对象主要是针对一些在退休后想继续住在自己的老房子里的低收入老人，针对低收入老人囊中羞涩的实际问题，以自有住房为抵押，预支贷款，为其提供可观的生活资金。不过，要想享受这项制度的条件是比较苛刻的。以东京为例：首先在申请条件上，申请人要在65岁以上，得居住在自己持有产权的住宅当中。申请人家庭的人均收入还要在当地的低收入标准之下，并且已经申请了低保等福利政策的家庭还不能享受这项政策。此外，申请人持有产权的房屋需要其土地价值在1500万日元（约合人民币83.7万元）以上的独门独户建筑，集体住宅是不可以申请的。目前，一些银行等金融机构还会将这种制度作为金融商品来推销，房地产公司最近也会利用“倒按揭”的形式，来推销商品房。此外，日本养老别出心裁，一家公司与地方政府联手，提供优惠条件，让都市退休老人回乡务农——退休老人远离城市的喧嚣，亲近大自然，自食其力。

在日本，还有一种特殊的养老保险——介护保险，专门为老年人在需要他人照顾的时候提供保障。只要提出申请并通过认定，会有介护人员定期上门提供打扫、沐浴、保健等所需的服务。加入介护保险后，接受介护人员的上门服务或者住进养老院，都只需承担10%的费用，其余90%的费用由保险承担。介护保险于2000年正式推出，属于基本社会险，费用预先从工资中扣除，法律规定年满40周岁之后就要开始缴纳保费。介护保险不同于医疗保险，其保障的不是医治，而是照顾，是老了之后有人来帮助你，其形式多样。例如，居家养老服务，即护理人员上门服务，也可以利用日托所，还可以入住老年人护理中心。如果情况比较严重，每月还需要支出35万日元护理费；老人们能在家里接受24小时巡回服务；每天定期两到六次上门服务。除特别养护型之外，日本还有11种不同类型的养老院，如康复型、疗养型、日间临时型、短期寄养型、经济型、集体住宅型、高级公寓型等。并不是所有类型的养老院都被纳入介护保险，各人可以根据实际情况进行选择。

二战结束后，英国逐渐建立了從“摇篮到坟墓”的社会福利制度，在这个制度框架内，对老人提供照料是国家的一项重要职责。但是随着英国经济发展速度减缓，高额的养老金支出使英国财政面临着财政风险。英国媒体报道，随着通货膨胀日益严重，英国的养老费用几年来一路看涨。数据显示，英国2010年至2011年度养老院每周平均收费504英镑，每年约26201英镑；而5年前，费用仅为每周412英镑，即每年21424英镑。养老院平均费用5年内涨了31%，每年平均需支付2.6万英镑。英国媒体嘲笑说，养老院费用很快就会超过伊顿公学每年2.9万英镑的学费了。

“从坟墓到摇篮”的福利体系使英国政府面临财政风险，迫使英国当局不得不重新出炉新的养老政策与模式，由此社区照顾便应运而生。上世纪90年代初期，英国进一步强调社区照顾的目标是在“自己的家或像家似的环境中供养人们”，以便使他们尽可能过上独立的生活。如利用社区中的服务设施，对孤老及生活不能自理的老年人进行开放式的院舍照顾，老年人可以随时走出院舍，进入他生活的社区。同时整合老人的家人、朋友、邻居及社区志愿者提供照顾，如为有各种需要的老年人提供家庭服务，这样老年人便不用脱离他们所熟悉的社区而过正常人的生活。照顾的具体内容包括生活方面，如饮食起居、打扫卫生、代为购物以及陪同就医等。还包括物质支援，如地方政府或志愿者组织会负责帮助老人安装楼梯、浴室、厕所的扶手，安装无障碍通道、暖气设备等。政府对超过65岁以上的纳税人给予适当的补贴，住房税也相应减免。在英国，66岁以上的老年人可以享受国内旅游车船票减免，电器费用和冬季取暖费用也有优惠。社区照顾还包括心理方面的支持，比如社区保健医生上门为老年人看病等。据英国政府统计，英国的社区保健医生每年约服务60万老年人。

英国社区照顾的主要特点是官办民助，以社区为依托，政府发挥主导作用，辅以市场化的运作，由专业机构提供服务。同时，在管理方式上实行契约制，将一部分由政府承担的服务移交给社会机构。在具体管理中实施项目管理，建立了一套从项目申报、执行，到监督、年度报告和评估，从工作人员到志愿者、义工的完整规范的工作管理和评估体系，经评估认定为合适的机构，才能拿到相应的政府经费。

2013年1月14日，英国政府正式向外界公布了养老金改革方案。这是英国政府自设立养老金制度以来最大幅度的一次改革。方案决定逐步提高领取国家养老金的最低年龄，2020年，最低年龄将提高至66岁，2028年至2046年间将提高至68岁。而到时候想要领取政府全额养老金，此前需每周缴纳国民保险费长达35年。