让检察权在人民监督下运行

舒小铃

和早已为大众所知晓的“人民陪审员”相比，“人民监督员”是一个听起来有些陌生的称呼。最近，司法部会同最高人民检察院出了个大招，出台《人民监督员选任管理办法》和《关于人民监督员监督工作的规定》，让“人民监督员”这一监督检察权运行的制度，再次引起广泛关注。

6月28日，北川县人民检察院就王晓波涉嫌受贿罪一案进行庭审。在庭审现场，该院邀请的人民监督员、省人大代表等全程观摩法庭调查、举证质证、法庭辩论等环节。观摩结束后，人民监督员就该院公诉人审查阶段准备、文书制作、出庭阶段表现等方面打出分数，同时针对公诉人存在的不足也提出了意见和建议。

通过此次庭审观摩活动，人民监督员们纷纷表示对检察机关办案程序和法院庭审过程有了更进一步的了解，从中感受到了该院推行“阳光检务”的决心。

监督监督者的制度

7月14日，《检察日报》刊发人民监督员对检察机关直接受理立案侦查工作实施监督典型案例。这些案例包括湖北恩施：应当立案而不立案情形、重庆：犯罪嫌疑人涉嫌行贿拟撤销案件情形、山东临沂：犯罪嫌疑人不服逮捕决定情形、安徽池州：陈某涉嫌单位行贿拟不起诉案。在这些案件中，人民监督员通过实施监督，有效促进了检察机关更加规范、深入细致地开展办案工作，取得良好的法律效果和社会效果。

根据《宪法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关法律监督的主要职能包括对国家工作人员履行职责的监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、行政执法监督。但在行使监督权力的过程中，检察院自身不可避免地面临这样的追问：你们是法律监督机关，那么谁来监督你们？法院还有“人民陪审员”，检察院呢？

正因为如此，检察机关从2003年开始试行人民监督员制度。这一制度的初衷非常明确，就是“强化外部监督，并使之成为实现司法公正的重要保障”。

作为首批试点省份之一，我省就该项工作的探索较早、做法颇多。2003年10月13日，广安市邻水县五名人民监督员对检察机关提请监督的甘某贪污案及刘某等人玩忽职守案进行了评议监督，在全国首开人民监督员监督职务犯罪案件之先河。

在试点7年取得成效的基础上，2010年9月，中央同意深化人民监督员制度改革的实施意见。同年10月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度。

在推行过程中，全国各地检察机关积极听取人民监督员建议，主动接受监督，在办案过程中回应质疑、查缺补漏，大大增强了办案的透明度和公信度。同时，该项制度的推行，进一步健全了对检察权特别是职务犯罪侦查权的监督制约机制，积极回应了社会关注的“谁来监督监督者”的问题，符合保障人民群众参与司法、依靠人民群众推进公正司法的要求。

避免自己选人监督自己

2003年，最高检开始在全国试点开展人民监督员工作时，人民监督员一般都是由检察机关商请其他单位和组织进行民主推荐并经检察机关考察确认后产生，其日常管理也是由检察系统负责。这样的选任程序一度在社会上引发质疑，认为检察机关“自己请人监督自己”。

为回应这样的质疑，全国各地检察机关在其后的实施过程中不断探索，先后试行同一地市内异地使用人民监督员，上一级检察院统一选任，由地方党委政法委、人大、政府、共青团、妇联和工会联合组成“选任委员会”选任等多种方式。这些探索尝试，一定程度上解决了各个检察院自己选人监督自己的矛盾。但是，检察机关仍然深度参与选任管理工作并发挥着主导作用，人民监督员的外部化选任管理问题并没有从根本上解决。

此次司法部会同最高检出台的《人民监督员选任管理办法》，最大的变化就是规定人民监督员由司法行政机关负责选任管理，人民检察院配合协助，参加案件监督评议的人民监督员也是由司法行政机关从信息库中随机抽选。

“由司法行政机关负责选任管理人民监督员，实现人民监督员选任管理外部化，有利于体现人民监督员制度的外部监督属性，更好地促进国家民主法治建设。”司法部有关部门负责人表示。

在由外部机构选任管理的基础上，如何体现人民监督员的广泛性和代表性？

《人民监督员选任管理办法》将实践证明行之有效的经验、措施上升为制度规范，规定了四方面内容：一是人民监督员人选中具有公务员或者事业单位在编工作人员身份的人员，一般不超过选任名额的50%；二是人民监督员每届任期五年，连续担任不超过两届；人民监督员不得同时担任两个以上人民检察院人民监督员；三是要求司法行政机关采取到所在单位、社区实地走访了解、听取群众代表和基层组织意见、组织进行面谈等多种形式，考察确定人民监督员人选，并进行公示；四是明确每个县（市、区）人民监督员名额不少于3名，保证人民监督员地域分布的广泛性。

监督更有效力

2014年3月，成都市检察院按照相关规定就四川省粮油集团有限责任公司财务部部长徐某涉嫌挪用公款案启动人民监督程序，邀请邹小宁、喻正权、孙军三名人民监督员参加了案件监督。

在此前的审查起诉期间，经一次补充侦查后，成都市锦江区检察院公诉部门认为该案证据仍存在疑点，不能认定徐某挪用的是本单位公款，拟对徐某以挪用公款罪拟作存疑不起诉处理。

经三名人民监督员独立评议后，同意对徐某作不起诉决定，但建议检察机关继续对徐某挪用公款一案进行侦查，待取得新的有效证据后，再移送起诉。

成都市锦江区检察院非常重视人民监督员提出的意见，继续加大对该案的证据收集力度，获取了徐某挪用公款的新证据，对犯罪嫌疑人徐某以挪用公款罪提起公诉。

2014年8月29日，徐某因挪用公款罪被判处有期徒刑两年，缓刑两年。

这是我省人民监督员发挥监督职能的典型案例之一。人民监督员选出之后，能否保障其有效履职，是该项制度成败的关键。

因此，《人民监督员选任管理办法》从四个方面作了规定，保障发挥人民监督员制度作用。包括明确司法行政机关、人民检察院要公开人民监督员的姓名和联系方式，畅通群众向人民监督员反映情况的渠道；明确司法行政机关健全工作机构，选配工作人员，完善制度机制，将人民监督员选任管理及履职相关工作经费申报纳入同级财政经费预算等。

在监督范围方面，此次人民监督员制度改革在原有7种监督情形基础上，将查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、采取指定居所监视居住强制措施违法的、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的、应当退还取保候审保证金而不退还的4种情形，纳入人民监督员监督范围，使人民监督员参与司法的深度和广度得以扩大。

责编：陈晖