风险评估与应急预案的关系

尹 洧 周小凡 李文洁



风险评估与应急预案的关系

尹 洧 周小凡 李文洁*

编者按：突发环境事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。应急预案是指根据对可能发生的环境事件的类别、危害程度的预测，而制定的突发环境事件应急救援方案。要充分考虑现有物质、人员及环境风险源的具体条件，能及时、有效地统筹指导突发环境事件应急救援行动。其中的关键词就在于“突发”和“应急”。

环境风险评估的目的是分析和预测项目存在的潜在危险、有害因素，确定事故发生的类型，危害程度以及影响范围。通过预测的影响结果，可制定更有针对性、可预防性的应急预案提出风险防范措施，将建设项目事故率、损失和环境影响降低至最低水平。同时为进一步健全公司环境污染事件应急机制，提高突发环境事件的应急救援反应速度和协调水平，增强综合处置突发事件的能力，预防和控制次生灾害的发生等提供科学依据。

【摘 要】突发性环境事件的风险评估与应急预案两者密不可分，风险评估是制定应急预案的基础和依据，由风险评估找出企业的风险源，根据危险化学品的种类及数量、生产工艺和环境受体来确定风险评价的等级，在此基础上才能有针对性地做好应急预案。

【关键词】突发环境事件；风险评估；应急预案；应急管理；风险源

1　风险评估是制定应急预案的基础和依据

国家环保部陆续颁布了关于印发《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》的通知［1］和《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》［2］，风险评估指南中规定了企业突发环境事件风险（以下简称环境风险）评估的内容、程序和方法。指南适用于对可能发生突发环境事件的（已建成投产或处于试生产阶段的）企业进行环境风险评估。评估对象为生产、使用、存储或释放涉及（包括生产原料、燃料、产品、中间产品、副产品、催化剂、辅助生产物料、“三废”污染物等）附录B突发环境事件风险物质及临界量清单中的化学物质（以下简称环境风险物质）以及其他可能引发突发环境事件的化学物质的企业。企业的环境风险评估需要有五个步骤：第一步，资料准备和环境风险识别；第二步，可能发生的环境突发事件及其后果分析；第三步，现有环境风险防控和环境应急管理差距分析；第四步，制定完善的环境风险防控和应急措施的实施计划；第五步，划定突发性环境事件风险的等级［1］。企业需要按照前面所说的五个步骤进行环境风险评估。

由风险评估找出企业的风险源，根据危险化学品的种类及数量及其临界量的比值（ΣQ）、生产工艺（M）和环境受体（E）来确定风险评价的等级。风险源辨识应该全面，风险分析应该客观，可以根据《建设项目环境风险评价技术导则》［3］提供的风险计算和评价公式，利用模拟分析软件对可能潜在的事故进行定量分析。分析风险时，应包括分析对周边环境敏感点的影响、疏散人员、疏散范围和疏散路线等。

加强风险评估是当前国内外加强应急管理的发展趋势，开展风险评估和应急资源调查既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时对资源的有效有序地调度。越是到基层和具体单位，这两项工作越加重要！

因此说，风险评估就是制定应急预案的基础和依据。

2　风险评估决定了应急预案的预警响应级别和处置措施

风险评估是应急预案的基础和依据，由风险评估找出企业的风险源，根据危险化学品的种类及数量确定风险评价的等级，确定企业可能发生的事故及其性质、危害后果等，为应急预案的应急响应级别和处置措施，提供决策依据和足够的信息。在此基础上才能有针对性地做好应急预案。对于储存危险化学品量大的企业，还需要考虑做专项应急预案。

应急预案编制与管理是企业应急管理的重要措施。预案即预先制定的行动方案，指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本单位以及同行业的历史经验、实践积累和当地特殊的地域的实际情况，针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案。应急预案旨在使得企业应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。应急预案是根据风险评估在辨识和评估中所列出的潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等诸多方面预先做出的具体安排。

应急预案明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后，由谁或哪个机构负责做什么，何时做，如何做，以及相应的策略和资源准备等［4］。建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚持预防与应急相结合，常态和非常态相结合，这也是美国、德国、日本等西方发达国家政府应急管理的共同经验。总的来看，目前发达国家政府应急管理中的预案编制与管理工作具有如下三个特点：多层次、多领域、动态管理［5］。

应急预案的编制是一项系统而复杂的工作，在编制过程中需要把握好两大重点：风险源分析和职责划分。

当前突发环境事件应急预案的管理为多方参与模式，企业是落实环境风险防范的主体，应结合风险评估的结论，编制、修订应急预案，并加以组织实施，修建和配置有关应急设施和物资；政府管理部门指导、督促管辖范围内排污企业加强落实应急措施和预案备案的管理；第三方服务机构提供形式多样的环境应急管理和技术服务，协助排污企业、政府管理部门开展环境应急管理［6］。环境应急预案编制工作示意图，如下图。

图　环境应急预案编制工作示意图

3　风险评估与应急预案的衔接

风险评估是制定应急预案的基础和依据，风险评估决定了应急预案的预警响应级别和处置措施，因此，二者要紧密衔接。

环境风险是指发生突发环境事件的可能性及突发环境事件造成的危害程度，需要在风险评估的基础上编制应急预案，应急预案的核心是针对风险评估中辨识的风险源，加强环境风险的防范，对设想的可能引起的环境风险提出切实可行的应对措施。大多数企业都已经建立了职业健康安全和环境管理体系，并在这一过程中都进行了全面的危险源和环境因素的辨识与评价工作。应急预案和QHSE（质量、健康、安全、环境）体系是事故预防控制系统的重要组成部分。从两者的关系来看，应急预案的编制应与危险源和环境因素辨识评价形成前后对应的逻辑关系，要根据环境因素辨识评价确定哪些是不可接受的风险，针对筛选出的不可接受的风险，再根据该风险源Q值的大小及企业的现实条件，制定出安全对应措施，从而有效地监控环境风险［7］。在应急预案的编制过程中，往往会发现有的企业忽略了应急预案和QHSE体系之间的内在关系，忽略了危险源辨识评价工作，而只针对安全事故去做环境风险应急预案。

风险评估的结论不仅有助于确定重点考虑的风险源，而且也为应急预案的编制提供了必要的信息和资料。对于已经建立了职业健康安全管理体系的企业，应现根据风险源辨识的结果确定重点需要关注的风险源；对于没有建立职业健康安全管理体系的企业，应选择符合本企业生产实际的危险源辨识与评价的方法。如对于风险较小（Q≤1）的场所和作业，可采用故障类型影响分析（FMEA）、作业活动危险性分析（LEC）、危险与可操作性分析法（HAZOP），在风险源辩识的基础上，开展应急预案的编制工作。

应急预案应根据风险评估的结论确定。应急预案的重点在于预案的分级、职责、应急处置设施、措施等，企业的应急预案应该是宽领域、各方位、多层次的，如公司级、厂级、车间（装置）级或综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案等，需要的是针对性、实用性和可操作性强的应急预案。应急处置措施是在应急情况下的现场处理方案，也是应急预案的关键所在。突发环境事件具有诸多不确定性，应急处置措施也应该有适应变化的灵活性。

应急预案需要将职责落实到具体人员或工作岗位，确保应急预案的可操作性。应急预案中的大多数动作要有主语，要明确哪个工作由谁来做。如事故报告、通讯联络、现场救援、警戒、人员疏散、环境监测等，都需要有具体的人来负责执行，确保进入应急状态时保证这些职责的有效完成。

应急预案是应急行动的指导性文件，其直接目的是为了保证应急行动的快捷、有序和有效。为保证应急预案的针对性、实用性和可操作性，应急预案必须明确企业存在哪些重大环境事故风险，要采取哪些应急行动，各部门行动是如何分工，如何完成所承担的应急任务，需要用到哪些应急资源，整个应急行动该如何决策、指挥和协调。企业的重大风险情况直接决定预案编制的必要性，是预案中所有其他内容的编制基础。风险评估中重点要做到的是：主要危险物质的种类、数量、分布、危险特征及危险工艺过程；可能发生的重大事故类型及其后果分析，包括可能影响的范围及程度、影响区域内的环境敏感点人员情况；可能诱发重大事故或影响应急救援工作的不利条件，如可能的恶劣自然和气象条件、相邻企业重大事故对本企业可能造成的影响；发生的重大事故可能引发的次生事故影响。一旦明确了企业的重大事故风险情况，实际上就解决了企业为什么要编制应急预案，针对什么样的紧急情况来编制应急预案的问题［8］。

对于基层的企业来说，编制的应急预案还应该充分考虑到与纵向的管理部门及地方管理部门应急预案的衔接与联动。

参考文献

［1］环境保护部.关于印发《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》的通知.环办［2014］34号,2014-04-03

［2］环境保护部.企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）.环发［2015］4号,2015-1-8

［3］环境保护部.HJ/T169-2004,建设项目环境风险评价技术导则［S］.2004

［4］刘功智,刘铁民.重大事故应急预案编制指南［J］.劳动保护,2004,（4）:11-18

［5］钟开斌,张佳.论应急预案的编制与管理［J］.甘肃社会科学,2006,（3）:240-243

［6］王刚,蔡思彤.企业突发环境事件应急预案编制及常见问题分析［J］.环境保护与循环经济,2015,（1）:73-75

［7］魏增怀.企业应急预案编制常见问题分析［J］.化工安全与环境,2011,（21）:11-13

［8］刘功智,耿凤,邓云峰.企业重大事故应急预案编制探讨［J］.中国安全生产科学技术,2005,1（5）:59-63

*作者简介：尹洧：高级工程师，原北京市化学工业研究院总工；周小凡：高级工程师，原北京市环境保护局副总工，应急工作办公室主任；李文洁：高级工程师，原北京市安全生产监督管理局危险化学品处处长