论相对权力与相对腐败

凌斌

摘 要：不仅绝对权力导致绝对腐败，相对权力同样导致相对腐败。绝对权力的腐败是专制下的腐败，相对权力的腐败是法治下的腐败，即法治堕落为官僚主义。官僚主义有两种类型：一种是“韦伯式的官僚主义”，即执法和司法官员的行为僵化；另一种是“阿伦特式的官僚主义”，即执法和司法官员的冷漠无情。拒斥和批判这种以法治为名的官僚主义，正是从古至今中国政治伦理的关键所在。不同于西方法治视野下的“腐败”重在“徇情枉法”，中国传统政治伦理中的腐败在于“以权谋私”。相比于不守法律的绝对权力和绝对腐败，被法律腐化的相对权力和相对腐败，是“无药可救”的腐败。如何避免堕落为“僵化冷漠”的官僚主义，是法治建设中最应当警惕的危险和问题。

关键词：权力；腐败；法治；官僚主义

中图分类号：D903 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）02-0038-03

人们都说，绝对权力导致绝对腐败。其实，相对权力同样导致相对腐败。

阿克顿勋爵在说“绝对权力导致绝对腐败”时[1]342，他是将“绝对权力”理解为“意志的统治，它是法律之来源，故不受法律之管辖，因而属于专制制度”。作为“法律之来源”的“意志”，也就是“主权”。因此“意志的统治”也就是主权的直接统治。因为是主权的直接统治，所以“不受法律之管辖”，并且无需法律。“不受法律之管辖”的权力，也就是“绝对权力”。拥有绝对权力、“不受法律之管辖”的主权统治，就是“专制制度”。

与绝对权力“相互对立的原则”，则是法律约束下的权力：“是法制的制约和传统的权威”，“是依法统治，因而是一种立宪制度”。当法治运行良好时，人们就称之为“宪政法治”（Constitutional Rule of Law）。相比于“专制制度”的意志统治是一种“绝对权力”，法治则是一种“相对权力”。因为两者的根本差别在于，专制制度的意志统治是“强权胜过法律”，也就是人们常说的“权大于法”，因而是绝对权力；立宪制度的依法统治是“权力服从于权利”，也就是“法大于权”，因而是相对权力[1]342。绝对权力的专制固然会导致腐败，相对权力的法治也有这样的危险。这就是法治向官僚主义堕落的自然倾向。我们可以将堕落为官僚主义的法治状态，称为“官僚法治”（Bureaucratic Rule of Law）。如果说“宪政法治”构成了法治的理想状态，“官僚法治”就是法治的堕落状态。法治是一个光谱，这两种状态就构成了法治光谱中红色和紫色的两端。

那么，法治何以并不总能达到其理想状态，甚至会堕落为“官僚主义”呢？美国耶鲁法学院的斐斯（Owen Fiss）教授，在其关于美国法治的杰出论著《如法所能》（The Law as It Could Be）一书中，透彻分析了官僚法治的实践根源。

斐斯教授区分了官僚法治的两种腐败类型：一种是“韦伯式的官僚主义”，一种是“阿伦特式的官僚主义”。“韦伯式的官僚”对应的是一种具有特定信念的、即具有法治信念的的政府官员。用韦伯的概念来说，他们是“法理型支配”下的执法官员，是“因受规则管束而丧失了具体案件裁量空间的官员”。韦伯式官僚因其“只能依据阐释其所在机构的权力和职责的规范履行自己的职责”，而表现为一种“官僚的病态即行为过分僵化”[2]94。由僵化导致的暴力，是我们在很多执法乃至司法过程中看到的常见现象。以为权利就是正确，以为法律就是法则，以为依法办事就是天经地义，正是这种过分僵化的官僚主义的典型特点。

“韦伯式的官僚主义”，被韦伯称作自由的“铁笼”[3]。此外，还有福柯的“圆形监狱”[4]、托克维尔的“温和专制”[5]和马克思的“人性异化”[6]，都是对于官僚法治的深刻批判。一言以蔽之，铁笼中的自由会导致人性的退化。不仅法治铁笼中的囚禁者，而且法治铁笼的看守者自身，同样甚至更为可能产生人性的退化。这就是法治内在滋生的官僚主义。当今现实中，一起起“暴力拆迁”中的那些对老百姓利益漠不关心的少数官僚们，不正是与法治铁笼一起丧失了基本的人性关怀么？

僵化的背后便是冷漠。法律的庇护和支持，使得法治官员，不论是执法者还是司法者，可能获得一种无所忌惮的暴力信仰。正是这样一种僵化信仰导致的官僚病态，使得一个官员可以眼睁睁看着人民群众遭受痛苦、饱受煎熬乃至失去生命而无动于衷，仅仅因为他是在严格执法，依法办事，追寻法治。对百姓的冷漠无情，可能恰恰来自于对法律的信念和激情。

这就是斐斯教授重点论述的“阿伦特式的官僚主义”。这一批判指向的是“官僚组织对内部从业人员的道德影响”[2]97：“官僚制度不仅产生一种危险的隔绝，而且削弱个人的责任意识”[2]102。“官僚主义隔绝（bureaucratic insularity）”“是由于官僚制度需要对[法律]任务进行拆分”[2]100，每个人都只是官僚机器的一个微小零件，由此导致政府官员“无意识地执行公共权力”[2]98。这固然实现了“自动售货机”式的法治理想，但是公共权力的执行也同时失去了任何理性。正像阿伦特所警告的，当法治陷入了这一病态官僚主义的深渊，那么政府中那无意识中毁灭人类和人性的暴政终将重现[2]97-98。更为严重的是，不但权力行使丧失了理性，而且同时丧失了责任。因为个人当然无需对“组织的行为承担全部责任”[2]99。只要一个人按照法律规则和法定程序的要求履行了自己的职责，那么哪怕是洪水滔天、见死不救，也全都是法律的责任——是“法律不完善”“制度不健全”“法治不成熟”，甚至还要说这就是法治的必要代价！按照这个逻辑，一个“暴力抗法者”的自焚，除了咎由自取，又算得了什么呢？和“执法者”个人又有什么关系？即使错了，那也是法律的错误！甚至对于一个法治的坚定信仰者来说，如果立法民主、程序正义，那么这样的执法行为就是对的，就是理所当然、天经地义！

不论是“公共权力执行的无意识”还是“个人责任的模糊”，都意味着法治的官僚主义病态结果将会最终颠覆法治本身：用斐斯教授的话来说，“规则统治”（rule of law）的结果实际上是“无人统治”（rule of nobody）[2]97。这种无人自觉也无人负责的规则之治，倒是最大程度地远离了“人治”的“绝对权力”，但其结果反而指向的是“人治”的最大危险：腐败专制。

其实，天下任何地方的官员，大都会欢迎这种名为法治实为官僚主义的吏治模式。因为这种吏治模式施加给官员的责任最小，对官员最安全也最轻省——只要达到法律要求的指标就万事大吉，完全不必自己操心费力、甚至费力还不讨好地像“父母”一样处处替老百姓着想。即使社会后果不佳，责任也只能归为法治和民主制度的局限，法律规则的不健全，却落不到具体官员的头上。一个地方政府同样如此。因为法治赋予地方政府的是最低的责任：只要治国所依的法律符合了正当程序，获得了民主批准，就具有了政治正当性，就可以完全不必操心法律规定以外的天灾人祸。超出法定职责的救苦救难，只能交给“法治社会”，却怨不得政府和官员袖手旁观——那实在是他们没有这个“权力”和“权利”。

由此导致的结果，难免是政府官员的“逆向选择”：劣币驱逐良币，庸才挤走干吏。因为法治是不许犯错的政治，而只有不做事才会不犯错。所以，一方面人以群分，循规蹈矩的法制型官员会越来越多；另一方面，想锐意进取、励精图治，但又不拘小节、手脚不净的人情型官员会越来越少；不是被过高的政治风险吓退了，就是因一朝之错被清除了。因为只有庸才会本着“不求有功、但求无过”之心，“不为最先，不为最后”，处处依法办事，谨慎小心。留下的人，只能抱着“多一事不如少一事”“当一天和尚撞一天钟”的态度，不犯错也不负责。法治的赏罚，说到底都是叫人有所贪图和有所畏惧，因而在法律圈界的“圆形监狱”内规规矩矩，老老实实。人治的问题是“腐化”，这一点人所共见；法治的问题是“异化”，这一点不易察觉。因为“异化”是潜移默化，慢火煎熬，钝刀子剌肉，温水煮青蛙。

对于这一点，其实在中国古代多有讽刺。纪晓岚在《阅微草堂笔记》中便有一则，说的是阎王过堂，判定善恶[7]：

有一官，公服昂然入，自称所至但饮一杯水，今无愧鬼神。王哂讥笑曰：“……但不要钱即为好官，植木偶于堂，并水不饮，不更胜公乎？”官又辩曰：“某虽无功，亦无罪。”王曰：“公一生处处求自全，某狱某狱，避嫌疑而不言，非负民乎？某事某事，畏烦重而不举，非负国乎？……无功即有罪矣。”

这是借鬼神之口，批判那些不求有功但求无过、躲避于官僚体制之内“负国”“负民”的“木偶”。虽然纪大学士的这番话也有自己的政治目的，但是拒斥和批判这种人浮于事却于事无补、虽不犯错误亦不负责任的“官僚主义”，这正是从古至今中国政治伦理的关键所在。“无功即有罪”，不就是老百姓说的，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”！

中国传统政治伦理中的腐败在于“以权谋私”，关键在于假公济私的伤天害理；而西方法治视野下的“腐败”，则是重在“徇情枉法”，在于权力行使超越了法定职权。因此腐败问题被等同于权力滥用，权力滥用被归结为“权大于法”。“腐败”的发生原因被归咎于法治的缺失和“个人意志”“人情关系”的盛行。因为从法治的角度来看，滥用职权意义上的“腐败”，关键在于违法，在于政府或官员违反法律法规的规则和程序[8]。就此而言，传统政治伦理意义上的以权谋私当然属于行政违法，然而行政违法并不限于以权谋私。即使没有谋私，只要是没有依法行政——哪怕是“以权谋公”，也是腐败。也就是说，“反腐败”在法治语境中是一个纯粹形式理性化的“违法”还是“守法”的问题。

与之相对，中国政治语境中的腐败则是具有实质性意涵的“谋私”还是“为公”的问题。这就是为什么从西方人眼中看来，即使一个官员完全是为了百姓利益而超越职权，也同样要被看做腐败；而对一个中国人来说，倘若一个官员宥于法定职责而对百姓利益无动于衷，肯定要被看做只顾私利，遭到唾弃。官员的职责僵化和政治冷漠，也许从法治的角度来看只是自由的代价，只要不存在违法行为，就不算腐败。但是从中国传统政治伦理来看，不论是为了官位还是闲暇，这同样是为了一己之私，这同样是一种腐败。只不过，这不是绝对权力的绝对腐败，而是相对权力的相对腐败，是法治堕落的官僚主义。

正如孟德斯鸠所言，相对腐败可能比绝对腐败更为严重：“有两种腐化，一种是由于人民不遵守法律，另一种是人民被法律腐化了。被法律腐化是一种无药可救的弊端，因为这个弊端就存在于校正方法本身之中。”[9]不遵守法律的绝对权力和绝对腐败，还可以医治；被法律腐化的相对权力和相对腐败，是“无药可救”的腐败。堕落为“僵化冷漠”的官僚法治，才是法治最可怕的堕落；如何避免堕落为“僵化冷漠”的官僚主义，是法治建设中最应当警惕的危险和问题。

参考文献：

[1]阿克顿.自由与权力[M].侯健，等译.北京：商务印书馆，2001.

[2]费 斯.如法所能[M].师帅，译.北京：中国政法大学出版社，2008.

[3]韦 伯.新教伦理与资本主义精神[M].康乐，简惠美，译.桂林：广西师范大学出版社，2004：187.

[4]福 柯.规训与惩罚[M].刘北成，杨远婴，译.北京：三联书店，1999：219.

[5]托克维尔.论美国的民主[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1997：868.

[6]卢卡奇.历史与阶级意识[M].杜章智，任立，沿宏远，译.北京：商务印书馆，1996：155.

[7]纪晓岚.阅微草堂笔记：卷一[M]∥滦阳消夏录·郑苏仙梦冥府.上海：上海古籍出版社，2005.

[8]姜明安，蒲杰夫.论法治反腐[M].北京：法律出版社2008：36.

[9]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1997：86.

责任编辑 任浩明