脱贫攻坚是全面建成小康社会的关键

张占斌

摘 要：改革开放以来，我国走出了一条中国特色减贫道路，减贫事业取得了举世瞩目的成就。但也还存在7000多万贫困人口，要在2020年前实现确保农村贫困人口实现脱贫，确保国家扶贫工作重点县全部摘帽的目标，形势依然严峻。为此，必须实施精准扶贫方略，加快制定国家扶贫工作重点县“摘帽”标准，建立脱贫攻坚督查制度，加强金融扶贫制度安排，促进社会合力扶贫，以确保“两个确保”的目标如期实现。

关键词：全面建成小康社会；脱贫攻坚；精准扶贫；“两个确保”

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）02-0011-04

2015年党的十八届五中全会从我国全面建成小康社会奋斗目标出发，把“扶贫攻坚”改成“脱贫攻坚”，明确了“十三五”时期脱贫攻坚的目标、思路、举措，确保到2020年实现“两个确保”目标：确保农村贫困人口实现脱贫，确保国家扶贫工作重点县全部摘帽。党的十八届五中全会后，中央又把扶贫工作作为五中全会后的第一个中央工作会议主题。这次中央扶贫工作会议，中央面对经济发展进入新常态的复杂形势，加大了扶贫的工作力度，并明确告诉世人，中国能否如期实现全面建成小康社会这个“两个百年”目标中的第一个百年奋斗目标，关键在于能否如期拿下脱贫攻坚工程。

一、改革开放以来的扶贫工作

扶贫是世界性难题，特别是对于发展中国家来说，更是有着诸多条件的限制。我国是社会主义国家，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是党和政府的重要使命。新中国成立以来，我国一直高度重视减贫工作。自1949年以来的新中国建设发展史，从本质上说就是消除贫困、改善民生、实现共同富裕的历史。

1978年改革开放以来，我国实施了全国范围的有计划有组织的开发式扶贫，减贫事业取得了举世瞩目的成就。我国政府先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，扶贫开发工作不断深入，使7亿多人摆脱了贫困。中国是世界上减贫人口最多的国家，也是第一个完成联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。现在，我国的扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

我国的扶贫工作之所以能取得如此巨大成就，主要是得益于改革开放30多年以来我国经济的持续快速增长，这是有效减少农村贫困人口的重要条件。目前，我国的贫困发生率已经从20世纪80年代的80%以上下降到2014年的7.2%。我们认为，以下几个方面起到具体的支撑作用：一是农业发展为农村减贫提供了重要基础。改革开放以来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，传统农业地区种养业实现突破，极大地改变了农村贫困人口的生存状态。二是非农产业发展为农村减贫提供了强劲动力。在农业快速发展的同时，乡镇企业异军突起，农村劳动力大量向非农产业转移，实现了农民收入的大幅提高。三是工业化和城镇化成为农村减贫的重要推动力量。20世纪90年代以来，我国工业化和城镇化加速推进，农村人口大量向工业和城镇转移，非农产业收入成为农村居民主要收入来源。四是包容性发展理念惠及农村贫困人口。进入新世纪以来，面对我国经济社会发展的时代特征及主要矛盾，我国制定和实施了统筹城乡发展的重大战略，力图破解城乡二元结构和“三农”难题。从结果上看，统筹城乡发展战略得到了很好的推进，经济发展的收益迅速为广大农村人口所共享，农村居民的人均收入得到了较大的增长。特别是“十二五”以来，农村居民人均纯收入的增速高于城镇居民可支配收入，这有利于降低贫困人口数量。

改革开放以来，我国走出了一条中国特色减贫道路。我们坚持改革开放，保持经济持续快速增长，不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。取得的经验要引起重视：一是坚持政府主导扶贫。政府把扶贫开发纳入到国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、民族地区和少数民族发展规划。二是坚持开发式扶贫。把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。三是动员全社会参与扶贫。在扶贫上注意发挥制度的优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系[1]。

在看到扶贫工作取得巨大成就的同时，我们也要清醒地认识到我国脱贫攻坚形势依然相当严峻。从贫困人口的绝对数量上看，全国尚有7000多万贫困人口，这一数字大大超过加拿大和澳大利亚两国的人口总和。从地域上看，贫困人口虽重点集中在中西部，但遍及全国，其中贫困人口超500万的省区有贵州、云南、河南、广西和四川。从贫困程度上看，有西藏、甘肃、新疆、贵州和云南等6个省区的贫困发生率都在10%以上。从扶贫方式上看，开发式扶贫难度加大。从20世纪“八七”扶贫起，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和“雨露计划”为两翼的“一体两翼”扶贫战略。但是，由于区域和城乡发展不平衡、不协调而引致的人口大规模流动趋势短期内难以扭转，从而导致农村劳动力大量外流，乡村空心化、社会原子化问题严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度逐渐加大。此外，从总体上看，减贫效益递减问题开始突出，减贫幅度从2010年的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前5年内实现每年减贫1000多万人、每月100多万人的目标，任务十分艰巨而繁重[2]。

我国是世界上人口最多的发展中国家，到2020年现标准下农村贫困人口全部脱贫，也只是解决了绝对贫困问题，只是完成了最基本的扶贫任务，并不意味着我们解决了贫困问题。扶贫将伴随整个社会主义初级阶段，当前主要是解决全面建成小康社会面临的问题。2020年以后，中国扶贫战略取决于经济发展新常态的走势。我们认为，两个方向是大概率事件：一是扶贫将由重点消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，国家将会出台与经济社会发展相适应的贫困标准。二是在城乡发展一体化进程中，将主要解决农村扶贫问题向农村和城市并重转变。

二、精准扶贫的实施

我国的扶贫工作，早期实施的是“漫灌”式扶贫，即通过直接向扶贫对象提供生产和生活所需的粮食、衣物等物质或现金，这一方法成功地使大多数贫困人口在总体生产力水平较低的条件下获得了基本的生活保障。但是，在后来的实践中，这种输血式扶贫逐渐显示出投入大、浪费多、见效慢、易返贫的问题。

采取“漫灌”式扶贫与我们当初的扶贫机制有关。我国从20世纪80年代开始进行大规模扶贫开发。初期的政策设计建立在资金匮乏、难以进行工资转移支付的基础上，因此主要是通过以贫困县为扶贫单元的区域瞄准，为大量贫困人口参与经济发展创造条件[3]。这个机制取得了很大成效，为减少贫困人口作出了突出贡献，但现在已难以做到有效、精准扶贫，这是后来我国贫困人口数量减少速度趋缓的主要原因。在新的发展阶段，农村贫困人口状态呈现多样化、分布碎片化的特点，如果不直接针对贫困户进行精准扶贫，消除贫困的目标就很难实现。

为此，习近平总书记在2015年减贫与发展高端论坛主旨演讲时指出：现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。

精准扶贫是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题的重要途径。精准扶贫的核心内容是做到真扶贫、扶真贫，其实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群。精准扶贫主要由两个部分内容构成，即贫困人口识别和扶贫资源瞄准。贫困人口识别主要是通过一系列扶贫工作机制、程序、工具等，将具体的贫困人口准确辨别出来，并通过建立扶贫信息网络系统对贫困人口进行动态管理。扶贫资源瞄准则是在贫困人口有效识别的基础上，以一定方式投入扶贫资源，推动目标区域经济发展和目标人群脱贫致富。精准扶贫的最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，即通过扶贫资源的有效使用使贫困人口稳定脱贫致富和提高生活质量。

扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题。发达国家贫困人口少、国家财政能力强，在贫困瞄准上通常采取的是高福利的普惠性政策，从而在减贫上获得了较高的瞄准精度。发展中国家贫困人口众多、国家财政能力有限，往往采取选择性瞄准并建立相应减贫干预体系。改革开放以来，我国在不同发展时期选取了片区瞄准、县级瞄准、村级瞄准等多种贫困瞄准方式。现在精准扶贫的含义在逐步深化、扩展。

打赢这场脱贫攻坚战，制约因素很多，归结起来，不外乎两方面的因素：一是客观因素，即不少贫困地区的一方水土养不活一方人；二是主观因素，这就必须调动各方面积极性，形成强大合力。我国区域发展很不平衡，贫困人口分布在20多个省（区、市），扶贫脱贫必须因人因地施策。一是发展特色产业脱贫。支持贫困地区科学制定特色产业发展规划，鼓励贫困村、贫困户发展特色农产品及其加工业，深入实施乡村旅游扶贫工程，合理有序开发优势能源矿产资源。二是引导劳务输出脱贫。通过加大劳务输出培训投入，继续实施职业技能提升计划，建立和完善输出与输入地劳务对接机制，引导农村贫困人口进入家政、物流、养老等领域就业。三是实施易地搬迁扶贫。通过编制实施易地扶贫搬迁规划，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的贫困人口，在坚持群众自愿、积极稳妥原则的基础上，因地制宜地实行搬迁安置。四是实行社会保障兜底政策。通过实施健康扶贫工程，提高贫困地区基本医疗和公共卫生服务水平。把新农合大病保险支付、医疗救助等结合起来，使患大病者得到兜底保障。

三、对推进脱贫攻坚工作的若干建议

结合党的十八届五中全会精神和习近平总书记在中央扶贫工作会议上的讲话精神，对推进脱贫攻坚工作提出若干建议。

第一，加快制定国家扶贫工作重点县“摘帽”标准。长期以来，在我国扶贫开发工作中，存在着贫困县不愿“摘帽”问题，这是由于贫困县在国家政策层面能得到更多倾斜，能得到更多的利益，导致我国贫困县数量长期减不下来。我们认为，国家扶贫工作重点县不能都等到2020年时一起“摘帽”，要鼓励达标的县先退出来。可以留出缓冲期，一段时间内“摘帽”不摘政策，这很好地体现了科学扶贫的思想。精准扶贫不是说立竿见影，发展产业、异地搬迁等很多扶贫举措见效都需要一个过程，贫困县“摘帽”后增强发展能力也需要一个过程，这就客观上需要扶贫政策扶上马，再送上一程。从实际工作来看，只有这样才能推动贫困县早“摘帽”，同时要通过正向激励措施，调动贫困县提前“摘帽”的积极性。

第二，建立脱贫攻坚督查制度。从中央扶贫工作会议上习近平总书记的讲话要求来看，脱贫攻坚任务重的地区党委和政府“十三五”时期的主要工作就是脱贫。在中央扶贫工作会议上，地方党政主要负责同志向中央签署责任书，立下军令状，这样的工作安排已不多见。以前扶贫开发的考核问责也很多，但立下军令状，而且层层签订责任书，说明中央对于脱贫工作重视程度空前。军令状意味着中央对扶贫工作会一抓到底，而脱贫攻坚责任书层层签订，意味着地方各级政府必须在今后5年真抓实干，全力完成中央制定的各项脱贫目标。要加快出台国家脱贫攻坚督查制度，要体现在干部考核上、任用上。

第三，加强金融扶贫制度安排。要围绕农业生产、初加工、深加工、新产品开发等实施贫困地区产业金融工程。政府要出台支持产业发展的一系列措施，在促进农村土地流转的基础上实现农业适度规模经营，形成农业生产新模式。同时，完善商贸物流金融体系，在实施金融创新工程和企业上市工程的基础上，在贫困地区引入风险投资机构，推动企业管理现代化与技术革新，促进产业链升级。支持建立金融自助组织，帮助产业发展壮大。要促进区域金融服务平台升级为区域金融中心，提供要素交易和泛金融交易。比如，建设农村土地产权交易市场和大宗商品场外交易市场，为农民提供规避市场风险的工具和服务。

第四，促进社会合力扶贫。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，多举措有机结合的大扶贫新格局。要健全东西协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。扶贫开发是全社会的事情，但必须创造一个机制，让政府、企业、贫困户共赢，才能将扶贫攻坚工作社会化、可持续。要重视发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发新格局。通过进一步市场化改革调动社会创造力，通过政府不断加大扶贫力度创造脱贫环境，通过研究完善相关政策，建立社会扶贫服务平台，鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。

参考文献：

[1]习近平出席2015减贫与发展高层论坛并发表主旨演讲[N].人民日报，2015-10-17.

[2]左 停.精准扶贫战略的多层面解读[J].国家治理，2015（36）：16-21

[3]李小云.精准扶贫才能精准脱贫[N].人民日报，2015-11-06.

责任编辑 李建良