近年来人民代表大会制度理论研究述评

孙林晚+++刘肖委

近年来，学术界和理论界在党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神以及习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话精神的指导下，有力地推进了人民代表大会制度理论的一系列基本问题的研究，不仅公开发表了一批高质量的学术论文，还出版了若干高水平的研究性论著和文献资料集，需要特别指出的是，党的十八大以来，关于人民代表大会制度理论和实践研究的专门性学术机构陆续成立，若干国家级的重大攻关课题相继立项。本文主要就广大学者在此问题研究中所普遍关注的热点内容作一评述，主要涉及人民代表大会制度的性质和内涵；人民代表大会制度的必然性和优越性；人民代表大会制度的发展历程及突出成就；坚持和完善人民代表大会制度的意见建议等多个方面。

一、人民代表大会制度的性质和内涵

在我国的国家政权组织体系中，人民代表大会制度集中体现国家政权的根本性质、国家发展的根本任务和国家活动的根本原则，一切国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，国家各方面制度都由人民代表大会制度派出和延伸，国家各项事业的发展和各项工作的开展都依照人民代表大会制定的法律法规进行，并由我国现行宪法及相关法律所明确规定。因此，人民代表大会制度在国家制度和国家生活中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位，是我国的根本政治制度。关于作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的 “根本性”，学术界认为其“根本性”集中体现为：它直接全面地反映了我国国家政权的阶级本质，最充分有效地体现了广大人民群众的意愿和利益需求；它最有效地保证了人民行使当家作主的民主权利，最大限度地体现了直接民主与间接民主相结合的社会主义民主原则的基本要求；它反映了我国政治生活的全貌，勾画了我国国家制度的基本框架，能够较好地适应中国共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导的需要，完全符合我国的国情；它涉及国家政权产生、运行以及巩固的所有环节和方面，能够全面反映我国国家政权建设的多样化特点[1]。

近年来，对于人民代表大会制度在中国特色社会主义制度中的根本性地位的研究呈现出多层次、多角度的特点。学者们分别从人民代表大会制度在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中所发挥的基础性作用，在实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一中所发挥的根本性作用等方面对该制度的性质和地位作了深入细致的研究与探讨。

如有学者指出，人民代表大会制度是我国人民创造的，用以实现人民当家作主的政权组织形式。它从政体上保证了人民权利与国家权力的统一，体现了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，维护了宪法和法律规定的各项人权与基本自由。也有学者认为，人民代表大会制度是我国社会主义政治文明的重要制度载体，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。它不仅是党有效实施对国家社会领导的主要途径，也是人民当家作主的根本途径和最高形式，更是全面推进依法治国基本方略的力量源泉和基础平台[2]。还有学者提出，人民代表大会制度在中国特色社会主义制度体系中是根本层面的制度。它作为一种政体，提供了人民掌握国家权力的途径和方式，与我国工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体相适应，决定了国家的一切权力属于人民，保证了人民当家作主，体现了社会主义制度的本质[3]。

关于人民代表大会制度的内涵，有学者曾指出，党和国家以文件的形式对人民代表大会制度作出正式阐释，最早可以追溯至1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议上刘少奇所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》[4]。改革开放以来，不少学者都曾依照宪法及相关法律的规定对人民代表大会制度的内涵作出过探讨，虽因分析介入的角度不同在结论上存在差异，但也仅仅是在内涵的丰富度上有所区别而已。

经过近些年的研究，学者们普遍认为，人民代表大会制度是在中国共产党领导下以人民当家作主为基础的、以人民选举产生的人民代表大会为核心的整个政权体系、政权组织制度，是包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，是涵盖了党与人大、人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度[5]。具体而言，人民代表大会制度的内涵包括以下八个方面的内容：（1）实行人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，人民通过各种途径和形式管理国家与社会事务。（2）实行民主选举制度，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。（3）确立国家政权组织形式，国家各级行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。（4）在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，国家机关实行职权分工、各司其职和严格的工作责任制。（5）在中央的统一领导下，确定中央与地方的职权划分，充分发挥地方的主动性、积极性。（6）实行依法治国，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，建设社会主义法治国家。（7）实行民族区域自治制度，保障各少数民族的合法权利和利益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。（8）坚持中国共产党的领导，充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。人民代表大会制度的八个方面的内涵比较详细、明确地阐明了我国人民与国家的关系、公民与国家的关系、民族间的关系、国家政权如何组成、国家结构形式（中央与地方间的关系）、国家机关相互间的关系、国家机构奉行的共同原则以及中国共产党在国家政权中的地位。

二、人民代表大会制度的必然性和优越性

一个国家选择一种什么样的政治制度，归根结底是由这个国家的国情和性质所决定的。“在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。”[6]胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上所作的上述讲话，比较集中地对在中国实行人民代表大会制度的必然性作出了回答。当然，这段论述也被此后学界在探讨这一问题时奉为圭臬。

有学者就明确指出，近代以来的历史实践表明，人民代表大会制度是中国近代历史发展的必然结果，是中国人民的历史选择，是中国人民对人类民主、文明事业的重要贡献[7]。也有学者强调，人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民独创的政治制度，是马克思主义国家学说与中国政治社会文化实际情况相结合的产物，是中国人民翻身做主、掌握自己命运的伟大创造[8]。有学者认为，人民代表大会制度是适应中国历史传统与现实国情的民主制度，是超越资产阶级民主模式的民主制度，是契合社会主义法治理念的民主制度[9]。

人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的政治制度。在其不断巩固和发展的历史进程中，显示出强大的生命力和巨大的优越性。党的相关文献多次对人民代表大会制度优越性这一问题作出过阐释，概括起来主要有以下四点内容：人民代表大会制度，保障了人民当家作主；动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设；保证了国家机关协调高效运转；维护了国家统一和民族团结。近年来，不少学者在此认识基础上对此问题作了进一步的研究和探讨。如有学者指出，人民代表大会制度是最能体现中国共产党执政理念的民主政治制度，是最能保证人民当家作主的民主政治制度，是最符合中国国情的民主政治制度，是最重效率、最有效率的民主政治制度，是与时俱进、充满生机和活力的民主政治制度[10]。也有学者提出，人民代表大会制度的巨大优越性就在于：它为人民当家作主创建了最好的组织形式；为社会主义制度奠定了坚实的政治基础；为国家机构协调高效运转确立了规范的政权架构；为维护国家统一和民族团结提供了有力的制度保障[11]。

我们要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果，但绝不照搬西方那一套，绝不搞多党轮流执政、“三权分立”、两院制。为什么在中国必须坚持人民代表大会制度，而绝不能搞西方式的“三权分立”呢？对此，有学者明确指出，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。人民代表大会制度作为我国的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，缘于它是从中国的社会土壤中生长起来的。这样扎根于中国的社会土壤、汲取充沛养分的制度，才是最可靠、也最管用的制度[12]。也有学者更深刻地指明，人民代表大会制度为人民当家作主创建了最好的组织形式，在中国历史上第一次建立起了人民大众管理国家、管理社会的国家体制，有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。这也是我国人民代表大会制度与西方议会制度最本质的区别[13]。

当然，也有不少学者认为，我国实行人民代表大会制度而不采用西方“三权分立”和“两院制”的政治制度模式，除去由近现代中国的历史和国情的决定因素外，还有一个重要原因，就是我们要从制度上克服西方“三权分立”制度的局限性，创立真正意义上的由人民当家作主的新型政治体制[14]。关于“三权分立”制度的局限性。有学者将其概括为如下三个方面的内容：“三权分立”没有解决国家权力凌驾于社会之上的基本矛盾，难以形成人民和社会对国家权力监督制约的制度化机制；在“三权分立”之下，人民不是国家的主人和民主的主体，公民权利与国家权力处于对立状态，公民权利经常遭到国家权力的侵犯，同时也成为抵抗国家权力的力量；以权力制约权力为特征的“三权分立”，互相掣肘、互相扯皮，降低甚至丧失了效率，使国家机器不能适应社会发展变化的需要[15]。也有学者鲜明地指出，“三权分立”制度在产生300年后的今天已发生嬗变。当今“三权分立”制度的分权性质、“分权”原则、“制衡”原则等都发生了嬗变，从而使这种制度存在着议行相悖、议行分离；政令不统一、行政效率低；政府执政不稳等制度弊端[16]。

此外，也有学者对作为国家政体的人民代表大会制度和“三权分立”制度之间存在着的根本区别作了细致地分析。如学者们一致认为，我国的人民代表大会与西方议会、人大和“一府两院”的关系与西方国家国家机关间关系、人大代表与西方议员之间都有着本质的区别。

三、关于作为国家权力机关的人大与作为执政党的中国共产党之间的关系

自人民代表大会制度正式确立以来，学者们普遍认为，困扰人大制度运行的首要问题就是作为国家权力机关的人大与执政党的关系没有理顺，人大及其常委会没有相应的法定权威。关于执政党与人大之间的关系定位，虽然在党的许多重要文件中都曾作出过如下规定：党要支持人大依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，把各级人大建设成为名副其实的权力机关，切实尊重和维护国家权力机关在国家生活中的地位，充分发挥国家权力机关在国家生活中的作用。凡涉及改革、发展、稳定的重大事项，以及广大群众切身利益的事项，应在决策和决策执行过程中提请同级人大讨论决定。

但是，在长期的政治实践中，由于我们没有政党立法，执政党在领导国家权力的过程中无法可循，党的领导与人大享有的法定宪法权力界限不明，实际运作中往往相互重叠，互相取代，既影响了执政党的权威，也不利于国家权力机关和整个国家宪政体制的依宪运行，导致双向削弱、权责不明、权责分离。因而，如何理顺执政党和国家权力的关系是一个难以解决但又必须妥善解决的问题。

学者们普遍认为，执政党与人大的关系大致可以化约为以下几个问题：党的领导决策权与人大重大问题决定权、党管干部与人大人事任免权、党规党法与国宪国法之间的关系如何协调处理？执政党的活动是否纳入人大监督范围以及人大如何对党监督？

不少学者对如何理顺执政党与人大之间的关系提出了建议。有学者提出，执政党与人大的关系是当代中国错综复杂的政治关系中最为核心的关系，由此构成的权力轴心是国家权力结构的主轴。要理顺执政党和人大之间的关系，在理论上，应围绕这个权力主轴，科学构建具有中国特色的领导权、人大权、行政权、司法权、监督权构成的“五权架构”，其中，领导权是核心，人大权是根本；在实践中，尤其是在领导权的配置上，有必要总结实践经验，通过宪法和基本法的明确授权，规定中国共产党对国家和社会的领导权，界定领导权的范围、内容，设定领导权的边界，依法明确领导责任[17]。也有学者更进一步提出，以人大制度为框架，理顺人大权力与党的领导的关系，可循着以下五个步骤进行探索：第一步，真正落实党的领导是政治领导、组织领导、思想领导思路；第二步，人大中的党组只起监督保证作用；第三步，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作；第四步，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择；第五步，探索建立长效的协调和协商机制[18]。

也有部分学者认为规范执政党和人大的关系，不仅要依靠党的支持和帮助，更要把相关方面的立法工作提上议事日程。有学者就明确指出，规范党委与人大关系，一要依靠党的纪律；二要依靠国家的法律。只有法律才能既约束党委又能约束人大，因此有必要颁布“党委与人大关系法”，将“党政领导干部提拔任用条例”等一系列规范党委与人大关系的纪律上升为法律，为实现党委与人大关系的规范化、程序化、公开化、明白化提供法律和制度保障。只有党委和人大有章可循，人民群众及政协有法可依，党的领导、人民当家作主和依法治国才能落到实处[19]。也有学者进一步指出，理顺“党”“国”关系，既是一个法律问题，更是一个政治问题，需要大力度的政治体制改革才能最终解决。现阶段可行的办法，就是从中国的实际需要出发，进行政党立法。通过政党立法，规范执政党的领导地位、领导方式和领导程序，划清执政党与国家权力机关在具体权力行使上的职权范围和责任界限，实现执政党和国家权力机关共同加强的“双赢”，从而理顺宪政权力内部关系，强化宪政监督和宪政法律责任，并逐步解决权力腐败和效率不高的问题[20]。

四、关于改革开放以来我国人民代表大会制度建设所取得的成就和经验

人民代表大会制度自1954年正式确立以来，已走过了60余载的风雨历程，期间历经了全面确立（1954～1957）、曲折中发展（1957～1966）、遭到严重破坏（1966～1978）、恢复和完善（1978至今）等阶段。自1978年党的十一届三中全会以来，人民代表大会制度进入了新的历史发展时期，制度建设和发展都取得了丰硕成果：基本上确立了具有中国特色的法律体系；监督作用不断加强，角色地位不断强化；选举制度不断完善，促进了公民有序政治参与；人大代表的能力和素质不断提高；人大自身组织建设不断加强和完善[21]。

不少学者都曾对改革开放以来我国的人民代表大会制度建设所取得的显著成就作出过总结，概括起来，主要有以下几个方面：在选举制度方面，从等额选举发展为差额选举，直接选举从乡级扩大到县级，从城乡按不同人口比例产生人大代表到按相同人口比例产生，实现了一人一票，人人平等；在人大组织制度建设方面，在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；在人大的职权方面，赋予全国人大常委会经常性的立法权和宪法监督权，赋予省级人大及其常委会与较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力[22]。

也有学者对改革开放以来人大自身建设方面的显著进展作了总结。集中表现为：在全国人大及其常委会组织建设方面，主要完成了以下两项工作，推进了全国人大常委会委员的专职化和年轻化，完善了全国人大的专门委员会制度。在地方人大及其常委会的组织建设方面，经过全国人大及其常委会前后四次对地方组织法的修改，地方人大及其常委会在内部组成、任期调整、职权设置和人员产生方式等方面都实现了重大改革，加强了地方人大及其常委会的组织建设。与此同时，各级人大及其常委会在实践工作中逐步探索出了一套成熟的工作机制，立法权、监督权、重大事项决定权等各项法定职权的行使也日渐走向制度化和规范化[23]。此外，还有学者将改革开放以来我国人民代表大会制度建设所取得的基本经验归结为以下六个方面：必须坚持马克思主义国家理论与中国实际相结合；人大工作要自觉接受党的领导；人大工作要服从和服务于国家大局；人大工作要坚持民主、务实和严格依法办事；人大要不断加强和改进自身建设；正确处理坚持与完善人民代表大会制度的辩证关系等[24]。

当然，关于现阶段人民代表大会制度运行中存在的不足和缺陷的分析，也是不少研究者关注的热点问题之一。学者们一致强调，在充分肯定我国人民代表大会制度的优势的同时，也应该看到，与已有数百年历史的西方议会制相比，人大制度从产生到发展毕竟只有短短的几十年，它必然存在着不够成熟或待完善之处。综合近年来学者关于此问题的研究成果，可以将现阶段人民代表大会制度运行中的不足概括为以下几个方面的内容。首先，人大代表的选举产生缺乏必要的竞争机制和科学的制度安排，选民参与选举的主动性、严肃性不够，代表荣誉感有余而责任感不足。其次，人大作为国家权力机关的全权地位并没有完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对“一府两院”的监督权和重要人事任免权等法定职权都没有得到很好的落实。再次，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者完全可以统一到“共产党执政的实质是人民当家作主”原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象[25]。

五、改革和完善人民代表大会制度的建议

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进。”经济社会发展的新变化、人民政治参与积极性的不断提高、解决前进中面临的诸多矛盾和问题、全面深化改革开放的推进等都要求进一步发展和完善人民代表大会制度[26]。

人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和巨大的优越性，就是因为这一制度具有与时俱进的品质。有学者在回顾和总结人民代表大会制度发展史时就曾深刻指出，这一制度能够根据社会主义现代化建设各个时期的实际和发展需要，及时地进行改革和完善，努力探索保障人民当家作主的各种新形式、新机制[27]。

完善和发展人民代表大会制度，没有现成模式可以照搬，要靠我们在实践中不断探索和创新。近年来，不少学者都曾从不同层面、不同角度对如何坚持、发展和完善人民代表大会制度提出意见和建议。

如有学者就强调，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色社会主义民主的根本特征，是发展和完善人民代表大会制度必须坚持的基本原则。只有坚持三者的有机统一，才能推动人民代表大会制度与时俱进，才能实现党对国家和社会的领导、保障和实现人民当家作主，切实贯彻依法治国基本方略[28]。也有学者提出了基本相同的观点，认为根据十八届三中全会《决定》和习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上重要讲话的要求，坚持和完善人民代表大会制度，要做到“四个必须”，即必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须坚持民主集中制。把人民代表大会制度作为国家治理体系的重要支撑，推进其现代化[29]。