成品油定价机制改革渐进式推进

□ 刘满平



成品油定价机制改革渐进式推进

□ 刘满平

国家选择的仍是循序渐进的成品油定价机制改革方式，并没有彻底将定价权下放给市场和企业。

在经过之前两次因暂缓调整国内成品油价格而招致社会质疑后，2016年1月13日国家发展改革委发布新的成品油定价机制，并同时下调国内成品油价格。与旧的定价机制相对比，新出台的成品油定价机制既保留了之前合理且有效的内容，同时根据形势变化和整个价格改革进程的推进，又有新的变化或突破，体现出“有放有收”的特征。

□ 成品油定价新机制能大致反映出价格从原油传导至成品油所需的时间。李晓东 供图

未变之处

（一）定价的方法未变，仍采用成本加成的方法；调价周期也未改变。综观世界各国成品油定价方法，无外乎两种：一是像美国等石油市场竞争相对充分的国家所采取的市场定价方法，即成品油价格随市场供求变化而变化，政府不干预企业具体定价。另外一种就是像我国这样的石油市场竞争不够充分，垄断较为突出的国家所采取的政府行政定价方法。而政府行政定价又包括固定价格法、固定收益率法、成本加成法等。无论旧的定价机制还是新的定价机制，都采取成本加成法，即“成品油最高零售价格以国际市场原油价格为基础，考虑国内平均加工成本、税金、合理流通环节费用和适当利润确定”。此外，成品油价格调整周期也未缩短，仍为10天一个周期，说明10天时间能够大致反映出价格从原油传导至成品油所需的时间。

（二）价格改革的目标及价格改革采取的方式未变。对于成品油价格改革目标，从上世纪80年代后期开始，国内成品油价格改革从政府一口价（计划价）、政府指导价一路前行，目标始终瞄准最终实现完全的市场定价。尽管新定价机制依然设定有“地板价”和“天花板价”，定价权未完全下放给企业和市场，仍由政府主导，还不能算是完全意义上的市场定价，但毕竟向市场定价的终极目标迈出了关键一步。对于采取何种方式实现市场定价，是“积极快进，一步到位”还是“渐进、稳妥，综合考虑”，很显然，由于考虑到石油价格波动对我国经济、社会带来巨大的影响，在兼顾生产者、消费者等多方利益，统筹考虑后，和旧定价机制一样，国家选择的仍是循序渐进的改革方式，并没有像有些媒体呼吁的那样一下子彻底将定价权下放给市场和企业。

改变之处

与旧定价机制相比，新成品油定价机制创新之处主要体现在以下三点：

（一）设定成品油价格调控下限或“地板价”，相对公平合理。公平性主要体现在：在未实行完全市场化定价之前，成品油定价机制改革一定要统筹考虑生产者、消费者利益等多方利益，要保持中立性：当国际油价过高时，应偏重照顾消费者利益；油价过低时应考虑生产企业的平稳运行。旧版成品油定价机制是2013年修改完善出台的，当时国际油价在100美元/桶以上，而且社会预期国际油价仍有上涨的空间，甚至有国际投行预计会超过200美元/桶，此时制定的定价办法主要针对油价过高的状况，只规定了最高130美元的上限。既然有上限，理应有下限，所以新的定价机制标明了调价下限，只有这样，定价机制才更完善和公平。而合理性主要体现在：为什么将下限水平定为每桶40美元？这主要是综合考虑国内原油开采成本、国际市场油价长期走势以及我国能源政策等因素确定的。目前国际主要石油企业的平均原油生产成本在每桶40美元，而我国原油生产成本更高。由于生产成本是决定国际油价长期走势的主要因素，目前看将每桶40美元设定为调控下限是合理的。

（二）建立油价调控风险准备金，专款专用，有利于维护用油者与非用油者的公平。除设置调控下限或“地板价”外，新定价机制的另一个变化是，建立成品油价调控风险准备金：“当国际市场油价低于调控下限时，国内成品油价格未调金额全部纳入风险准备金。”也就是说，当国际油价低于“地板价”时，新机制在降价端失效所实际产生的“额外批零价差”全部纳入新成立的成品油价调控风险基金。其实，目前国家于油价超过60美元后对石油开采企业征收石油特别收益金（俗称“石油暴利税”），纳入中央财政预算管理，对下游行业和困难群体进行补贴，调节石油产业链条上下游部门之间的利益。与此类似，当油价过低时，成立油价调控风险准备金，既不留给生产企业自主支配，也没有让利油品消费者，而是专款专用，主要用于促进节能减排、提升油品质量及保障石油供应安全等方面。这种方式有利于维护社会基本公平：油价过低时，石油开采亏损严重，为维持原油勘探开采的投资强度，政府不得不给石油开采企业提供大量补贴，而政府补贴主要来自政府税收或其他政府性收入，属于公共财政，出资者是所有的纳税公民。而成立成品油价调控风险准备金，可部分取代政府补贴，用于可补贴石油开采侧因国际油价波动而造成的实际亏损。由于该准备金的出资方是广大车主，用油越多者出资额也相对越大。而非车主不再分摊补贴额度，有利于维护两者之间基本的社会公平。

（三）进一步淡化成品油定价中的行政色彩，市场化意味更浓。主要体现在以下两个方面：一是正式放开液化石油气这个对民生影响较小的产品定价，进一步缩减政府定价的范围，推动油价市场化。二是简化成品油调价操作方式，未来不再印发调价文件，而是以信息稿形式公布调价信息，淡化调价中的政府作用；同时增大地方政府在油价上的话语权和主动性，加大调价信息公开力度，为以后下放定价权打好基础，做好铺垫。

成品油未来肯定是由企业自主定价，当前国家所公布的最高零售价，以红头文件的形式下发，行政色彩较浓，实践中为加油站制定最高价提供了依据，是一个风向标。未来国家不再公布最高限价文件后，社会不再存在一个由政府规定的标杆价格，加油站只能自行寻找。在资源充沛、竞争主体形成的市场格局下，这个标杆价格只能在竞争中形成。因此，未来政府以信息稿形式公布调价信息在一定程度上是国家不再发布规定价格的先行尝试，是将定价权下放给企业的过渡阶段。

当然，与旧定价机制一样，新成品油定价机制仍然存在一些弊病，例如，尽管在某个区间实行市场定价，但由于存在上限和下限，这种人为设定的价格只是模拟市场，永远跟不上真正的市场变化；政府在成品油定价中起主导作用，不是真正意义上的市场定价；油价调控风险准备金怎么征收，从哪里收，按什么标准收，什么时间收，如何监管等未明确，等等。这些弊病的存在说明新成品油定价机制仍是走向市场化定价的过渡阶段，现在之所以出台是由当前我国石油产业性质以及市场结构决定的，它们的解决离不开成品油市场以及整个石油产业全面的、彻底的市场化改革。而这种改革需要具备种种客观条件，需要相关配套措施，不可能一蹴而就。事实上，国内成品油市场化环境正在逐步完善，油气体制改革逐步推进，例如，加大非国有企业原油使用配额，对民营企业放开原油进口权；在新疆试点石油天然气勘探区块招标，从上游逐步打破国内油品市场的垄断格局；原油期货上市工作已准备妥当，广大用户也已适应成品油价格的频繁波动。成品油价格市场化的条件正逐步成熟，离真正的市场化定价越来越近。

（作者单位：国家发改委）