强化基层国库监管的策略选择

李华 张华俊

一、国库监督现行模式存在的问题

尽管人民银行国库全国数据集中的核算模式在运行中不断完善、成熟，但国库资金风险、账务差错和业务不规范事项仍是客观存在，国库监督工作对于防范业务风险、规范业务操作起着十分重要的作用。当前国库监督模式仍存在以下问题：

（一）国库监督方式难以脱离全面复核惯例

《中国人民银行会计核算监督办法》（银发[2010]306号，以下简称《办法》）将国库监督定位于对核算结果实施的复核和审验。国库监督人员对于核算岗位移交或县支库送达的纸质资料和系统传输的电子资料，手工逐笔进行监督审验，不区分国库核算业务的风险级别和重要性程度，平均用力、全面监督，这种“眉毛胡子一把抓”的监督方式，不利于国库风险监督聚焦和业务监督的精细化。

（二）与TCBS相匹配的监督系统缺位

目前，国库会计核算与监督系统的建设存在不同步的情况，国库监督手段有待健全、完备。国库专业的配套监督系统建设尚待跟进，未实现与TCBS的连接、自动传输、数据共享。当前国库监督业务以手工监督为主，难以满足防控核算资金风险的要求。

（三）国库监督人员业务素质亟须提升

尽管绝大多数人民银行分支机构采用“人随业务走”的稳健策略，但是国库监督工作属于基础简单、重复机械性劳动，一直以来难有高素质监督人才流入。一是国库监督凭证审核、逐项录入、档案装订的工作模式，不利于监督人员业务技能锻炼和素质提升。二是基于稳健考虑，国库监督岗一般安排原监督部门人员承担，但其长期脱离一线核算业务，跟不上国库核算方式的变化，更难以开展前瞻性监督业务研究。

二、国库事后监督模式转型的必要性

（一）国库会计核算方式变革倒逼监督模式转型

自TCBS在全国人民银行系统推广运行以来，实现了国库会计核算数据的全国集中，国库核算模式、资金清算方式亦发生相应变化，核算风险同步呈现出集中化、风险层级提高等新特点，要求国库监督模式加快向核算风险的集中控制、自动控制和过程控制过渡。相应地对监督方式、职能定位、风险防控重点等产生深刻影响。

（二）全面监督定位制约国库风险监督质效

根据《办法》，事后监督应遵循全面性原则，“对人民银行营业、国库、货币金银等部门的各项会计核算业务实施监督”。在国库业务实践中，事后监督方式演变为全面复审、平均用力的地毯式核查，使得国库风险性监督难以深入，资金风险防范流于形式。

（三）国库监督手段存在较大局限

与人民银行电子化的会计营业核算监督相比，目前国库监督工作主要以人工监督为主，事后监督电子化滞后于核算业务电算化的发展步伐，尤其是TCBS上线后，国库监督方式、流程未同步调整，只得依靠人工监督，监督工作量大，监督质量难以保证。

由于现行系统建设和制度设计层面上的限制，国库监督模式日益不能满足核算监督的需要，亟须探索转型之路，重新定位和调整国库监督的内涵和模式。

三、适应新会计核算方式的事后监督现实选择

（一）总体规划

推动全面监督方式向风险重点监督与一般监督相结合的方式转变，在条件允许的情况下开展实时监督，遵循适度监督的原则，找到监督效率和风险控制之间的合理平衡点。发现和控制国库资金风险为切入点，形成以案件防范、错误性审核为核心，以规范性约束和辅助性核查为两翼，以差错问题整改和监督流程优化为目标的“一核两翼”的监督模式。

（二）具体操作方案

推行人工分类或开发国库监督系统，实施监督业务风险分级，突出“一核”，涵盖监督业务的全部风险环节；适度“两翼”，对未纳入重点监督范围的一般监督内容业务，采用比例抽取方式进行核对审验。准确进行量化重点监督时长和一般监督抽取比例测算，以达到监督投入和风险防范的最佳平衡。

1. 基于当前监督模式适度调整阶段。根据当前国库监督系统暂时缺位，且监督业务量较大的实际，改进人工监督方式，尝试实施风险监督与一般监督相结合的方式，即风险业务重点监督、一般业务抽样监督。

（1）推行分类监督，力求监督资源的优化配置 。按照“分类监督、区别对待”的原则，对已分类整理的国库核算业务，按照风险性程度实行相匹配的监督深度，保持风险性程度与监督力度正相关。对于重点监督和一般监督的业务，监督人员应科学量化单笔业务的监督时间和范围。如国库预算拨款凭证、大小额往账清单等资金出口类业务应实施重点监督；预算收入、调拨收入等资金入口类业务可作为一般业务监督。

（2）厘清国库监督标准，避免监督职能交叉重叠。根据《办法》规定，会计核算监督应事前、事中、事后监督相结合。因此，业务受理时的柜面监督、业务处理过程的风险控制和核算结果的复核和审验三个环节应各有侧重，事后监督应厘清与其他环节的监督职责，避免监督职能的交叉重叠，造成监督资源浪费。

（3）有效运用监督方法，多维度提升监督质效。除会计凭证监督外，参数监督和对账监督应作为重点监督内容，日志监督可作为辅助性监督手段。对账务核对的真实性、一致性、及时性应予以重点监督；对于“牵一发而动全身”的参数变化，应依据政策文件和《重大会计事项或会计业务变更通知书》予以重点审验。

2. 电子化监督系统全面建设阶段。开发先进的电子化监督系统，除核算系统完全自动化处理的业务外，根据风险程度对所监督的全部核算数据进行量化分类。按照业务大类、业务种类、要素风险值等属性，划分为风险性（重点性）业务、一般性业务和其他业务三个类别，分别按照不同的监督比例实施监督；设计实时监督模式，前移风险监督关口，对监督结果进行分析评审。若发现差错问题，及时反馈核算岗位或县支库进行整改，并据以优化改进监督方法、方案。

（1）推进信息技术监督，量化监督数据抽取比例。利用国库核算数据全国集中的优势，构建齐备的电子化监督系统，实现国库监督系统的全国集中，并与TCBS联通对接。依托监督系统，实现风险性业务和一般性业务的组合监督模式。其难题在于合理测度并设定一般监督数据抽取比例（风险性业务100%监督），实施参数化管理以适应核算业务的变化。

（2）培育专家评审型监督机制，提升监督工作层次。国库监督应改变以往单纯核算复审的角色，摒弃“重操作轻分析”、“全而不精”的监督习惯，树立风险监督、分类实施、轻重有别、专业分析的思路，打造“专家”型监督分析团队，提升国库集中监督工作层次。

（3）发挥数据仓库优势，加强数据分析水平。国库监督承担着国库会计核算档案最终形成的职能。TCBS核算数据遵循“物理上集中存储、逻辑上按需取用”的模式，设计开发的国库监督系统应按照权限查询国库核算电子档案，具有数据仓库优势。应与国库统计分析、会计分析相配合，大力开展监督业务分析，深度推进核算业务质量提高，为领导决策提供数据支持和有益借鉴。